宁夏青铜峡市农业水价综合改革研究

朱丽燕

（中共宁夏回族自治区委员会党校经济学部，宁夏银川 750021）

0.引言

宁夏青铜峡市位于青铜峡引黄灌区。目前，青铜峡市农业水价综合改革方面取得了一定成绩，但还存在一些问题，在一定程度上制约了农业水价综合改革政策的落实落地，研究并解决这一问题将为宁夏北部川区县全面推进农业水价改革工作提供参考。

1.宁夏青铜峡市农业水价综合改革的基本情况

由于我国农田水利基础设施建设长期滞后，运行维护投入欠账较多，农业用水粗放管理，农业水价形成机制市场化程度低，总体水价偏低，没有真实地反映出水资源的稀缺和生态成本，价格杠杆没有充分发挥出水资源市场的调节功能，不仅影响到农业用水效率，也难以保障农田水利工程的良性运行。长此以往，导致我国水资源的可持续利用矛盾日益凸显，影响到农业的可持续发展。2017年，宁夏自治区政府办公厅印发了《宁夏农业水价综合改革实施方案》（宁政办发〔2017〕94号），启动了我区农业水价综合改革工作。同年12月，青铜峡市制定了《青铜峡市农业水价综合改革实施方案》，确立了农业水价综合改革的任务和目标。

目前，青铜峡市农业水价综合改革方案已经付诸于实施，并取得了一批改革成果。首先成立了领导小组，逐步建立和不断完善工作机制，改革任务具体细化到各年度，并且明确责任单位；完成农业黄河水使用权的用水户确权工作，共发放100多本水权证书，签订130多份水资源使用权确权协议书，奠定了农业初始水权和水权交易的基础；落实了小型水利工程产权、管理权和经营权的责任主体，签订340多份管护协议书，水利工程的良性运行管护机制正在形成；农业自流灌区末级渠系水价的测算工作基本完成，制定了农业水价精准补贴及节水奖励办法实施细则；对水价改革试点区的基础设施进行改造升级，日益完善灌溉工程体系的配套，安装50余台套全渠道测控一体闸，调整了灌区的水价，运行经费补贴也已到位。

2.宁夏青铜峡市农业水价综合改革推进过程中存在的问题

2.1 水资源管理法律体系不健全

党的十九届五中全会提出建立水资源刚性约束制度，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束。而当前水资源刚性约束的制度尚未建立，“以水四定”管控方案尚未出台，以水定地的农业水资源管理体系尚未建立，导致农民的水权意识不强，用水权交易的市场调节手段不能发挥应有的作用，水资源得不到有效合理配合，无法助力农业水价综合改革的实质推进。

2.2 农户对农业节水热情不高

青铜峡市地处宁夏引黄灌区的核心地带，农业灌溉条件得天独厚。农民对节水灌溉意识不强，大水漫灌现象较为普遍，实际灌溉用水量远远超过作物生理需水量。农业用水计量还无法施用必要的、有效的测量手段，节约下来的水指标也被无偿调整，农民不能获得节水后的利益，难以形成有效的节水机制。

2.3 灌区和农田水利基础设施历史欠账大

（1）基础监测设施不健全。灌区骨干工程建设较为完善，但农业供水工程量测水设施覆盖不足；水情自动测报站点和旱情监测站点站网覆盖范围不足；（2）灌区信息化骨干网络尚未全面建设；（3）灌区信息系统尚未形成统一的平台，各管理部门已建的信息采集系统、通信系统、计算机网络系统之间的衔接不够顺畅，开发应用水平较低。

2.4 农业供水价格杠杆作用发挥受到限制

（1）在管理机制上，尚未建立城乡水务一体化管理模式。在水工程管理上目前实行“统一管理，分级负责，水管单位专管与地方行政区域管理相结合”的管理体制，灌区三权分离不彻底，灌区的治理结构不尽完善，监督机制尚需进一步强化。（2）水价形成机制和及水费征收制度不健全。灌区还没有形成按量缴纳水费的观念，造成全市部分渠道水费脱离实际水平，同时无法实现水价改革中水权划分的实际要求。（3）服务机制不完善，社会化服务发展缓慢。灌区内公益性服务与经营性服务共存，但管理水平粗放，以农民用水户协会为代表的经营性社会化服务范围窄、建设标准低，无法适应灌区现代化发展的步伐。

2.5 农用水资源利用效率低下，难以形成有效的用水管理机制

根据《2019年宁夏水资源公报》，青铜峡市人均用水量2116m3，是全区平均水平的2.1倍；万元 GDP用水量499m，是全区平均水平的2.68倍；万元工业增加值用水量33.24m3，工业用水效率高于全区平均水平；农业灌溉亩均用水量874m3，亩均用水量高于全区平均水平；灌溉水有效利用系数0.517，低于全区水平。青铜峡市取水条件便利，因农业取水在总取水量中占比较高，造成2019年青铜峡市人均综合用水量严重偏高；同时农业高效节水灌溉面积比例较低，导致灌溉水有效利用系数与全区平均水平比偏低，农业仍有较大节水空间。

3.宁夏青铜峡市推进农业水价综合改革的对策建议

3.1 对农业水资源管理专门立法

目前已经出台颁布实施的有关农业水资源管理的法规制度，绝大多数属于“框架性立法”“宣言性立法”，缺乏细化的具体性、操作性强的规定。因此，必须加强农业水资源立法的可行性和操作性，走出停留在文本上的法律困境，转变为具有实效、操作性更强的法律条款。

3.2 建立健全农业水价形成机制

（1）完善农业供水成本监审机制。农业水价是由骨干工程水价和末级渠系水价共同构成的，实行的是终端水价。根据农业水价管理权限，干渠水价由自治区相关部门核定，青铜峡市末级渠系水价。末级渠系水价则是由管理费用、配水人员劳务费用和维修养护费用3项共同构成。在市水务局的业务指导下，由工程运行管理主体提出申请，市发展改革局或委托第三方机构对全市末级渠系水价按照供水工程级别逐级测算，开展成本监审，并对成本监审结论公开。市物价局会同水务局根据成本监审结论，在供水的经济成本基础上，结合不同用水户对水价的承受能力差异，提出定（调）价意见，报市人民政批准，同时报自治区物价局和自治区水利厅备案。（2）稳步调整农业水价。调整农业水价要坚持统筹兼顾的原则，更好地把价格杠杆、相关利益、补偿需要有机结合。科学确定水资源的调价时机，掌握控好调节力度，把控好调节节奏，不断完善既能反映农业水资源市场供求状况，又能协调好各方利益的定价调价机制。切实增强农业水价定价调价机制科学性、规范性和透明度，充分听取和吸收各方意见，科学合理地制定和调整农业供水价格。水价调整要紧密结合改革进度需要，可一步到位，也可分步到位。（3）探索实行分类水价。进一步细化水价结构，根据不同的农业产业结构和不同的供水渠道，探索实行分类水价，其中用水量大或附加值高的经济作物、设施农业和养殖业用水价格要高于其他用水类型；地下水价格要高于地表水；常规水源价格要高于非常规水源。积极推行将引黄灌区农田排水工程运行管理费用纳入供水成本[1]。

3.3 加大宣传力度，提高农民节水意识

加大社会宣传力度，营造节约用水的社会氛围。加强用水户的定期培训，可以采取现场会或专门业务培训的方式，做好政策的正确细致解读、加强横向沟通交流，并及时通报进展情况，总结经验，推广先进典型，确保各项政策真正落地，达到预期的目标[2]。

3.4 建立合理的农业水价补贴和奖励

（1）实行精准补贴。精准补贴是一种鼓励手段，也是一种奖励手段，主要针对的是在定额内用水的管护主体。在水价调整的前提下，根据农民不同的用水承受能力实行精准补贴；对于未用于实际灌溉和农业用水超出定额、未超出农户承受能力的用水户不予补贴。（2）实施节水奖励。节水奖励的目的是要发挥一种示范和标杆的作用。奖励的标准不易太高或太低，奖励的措施也要力争让用水户欢迎。重点是对那些通过应用工程实现了节水、通过农艺变革实现了节水、通过调整农业种植结构实现了节水的用水户给予奖励[3]。