生态文明下土地利用规划与环境保护的衔接

吴 京

（生态环境部南京环境科学研究所，江苏 南京 210018）

1 土地利用规划和环境保护规划空间衔接的内涵和外延

土地利用规划指国家根据自身的实际情况出发，如国力大小、经济发展、生态状况等方面，针对这些情况对土地利用进行规划。规划的目的是通过土地利用来实现各方面的变化，如国力的提升、经济的发展、生态环境的改善等。

环境保护规划主要是通过协调关系，即经济、社会和环境的关系，进而对我们所处的环境做出规划。在空间上和时间上对人们做出指导，指导的内容包括优化生态保护和经济发展的关系，最后实现可持续发展的目的。环境保护规划的内容包括很多方面，从涉及能源到劳动力及发展等[1]。

土地利用规划可以直接影响到环境保护，并对环境保护起到指导作用，土地利用与两部分内容紧密联系，即生态系统和环境，我们要重视土地利用对发展的作用，同时也对生态环境起到关键的作用。在当前，要充分讨论这两个方面规划的内涵和外延。一直以来，在对土地规划时没有满足生态环境保护的需求，导致规划过程中产生了很多的生态问题。所以，在关注生态文明建设的今天，深度分析两者规划之间的衔接问题，对于我国是一项势在必行的工作，也是新时期我国实现可持续发展的需要。

2 土地规划整治过程中出现的问题

2.1 城乡规划不统一,导致土地开发利用出现很多弊端

（1）因两者的所有权和流转性不统一，前后两者分别属于国家和集体所有，城镇与农村建设用地出现差异，城镇用地可以在市场上流转但农村用地却恰恰相反。城镇和农村土地无法统一，出现了低效粗放的经营问题，如空心村和闲置地等，在这种弊端的影响下，两者间的土地利用收益有着天壤之别。

（2）经济的快速发展是以资源的高消耗、生态环境的破坏为代价。所以在局部地区，土地和生态环境的恶化会影响到耕地和粮食安全。

2.2 环境保护意识淡薄,在实施过程中缺乏生态环保理念

土地规划项目在实施过程中过于形式，出现了重量轻质的问题，耕地是我国土地管理的重点，而非农和生态用地管理不严，经常出现如用地转用手续审批不严，或其流程不够规范等问题，在前期工作中，对于土地适宜性和自然灾害评价、水文地质和生物多样性调查等内容缺乏一系列的研究，从而导致生态环境遭到严重破坏，如在山2水资源中存在保护的敏感区域[2]。

对于建设用地，由于布局管制比较理想化。在建设阶段中，实施起来不确定因素增加，有可能出现基本农田被占用后不能实施的情况，这些矛盾给规划调整带来麻烦，使优势项目不能落地。

3 在生态文明建设前提下两部分空间衔接，即土地利用与生态环境规划

3.1 确立生态引领的重要地位

目前是关键时期，我省正处于振兴和崛起时期，推进中原经济区建设和中原崛起十分重要。我们要以党的十八大提出的推进生态文明建设为中心，推进我省全面的生态建设。在这种生态文明建设前提下，要想做好空间衔接工作需要做到：一、要确立生态引领地位，在利用各学科原有理论原理的基础上进行不断创新和开发，建立各学科可以实现相互协调的基础和管理机制。二、要调整好土地和环境两者规划的空间衔接，对土地利用规划的建立要有科学性，使其达到环保、生态稳定、资源安全、创新发展的目标，在我国现阶段这个目标是生态文明建设的主要内容。

3.2 兼顾国土开发布局两部分,不能占用生态用地

在进行生态文明建设的要求下，土地和环境两部分的规划衔接工作要满足两方面的需要，一方面是兼顾规划国土开发布局，另一方面是严格控制生态用地的占用，并且生态文明理念要落实到位。做好规划国土开发布局工作，最重要的是发挥主体功能协调好关系，使人口、资源和环境三者之间达到平衡。要把握好国土资源的开发，并对其结构进行调整，使每一种格局相互适应，如城市化和农业发展之间、生态安全之间等等。我省濮阳市在这方面成绩显著，把生态文明建设放在了首位，与其他县市相比走在前面，主要是通过建设先行示范区，进行合理的规划，国土开发形成布局，划定了主体功能区，将全市国土划分成三类功能区，即重点、限制和禁止开发区进行分类管理，对于主体功能区在范围和功能上定位。同时要加大对生态用地的保护力度，保证基本农田和生态保护红线的衔接工作顺利进行，对处在生态保护红线范围内的用地要严格控制，不能占有。

3.3 土地利用规划与声环境质量功能分区的空间衔接

根据《环境空气质量标准》和《地表水环境质量标准》的规定及大气和地表水环境承载力评价结果，分别对一类区和二类区进行对接，一类区与禁建区和限建区进行对接，二类区与适建区和已建区进行对接。将地表水水域环境功能区的Ⅰ类区与禁建区对接，Ⅱ类区与限建区对接，Ⅲ类区与有条件建设区对接，Ⅳ类区和Ⅴ类区与允许建设区对接，按区域的使用功能特点和环境质量要求，将声环境功能区分为5种类型。为防止噪声对需要安静区域的影响，将0类声环境功能区与禁建区与进行对接，将1类、2类规划居住区、3类、4类声环境功能区与适建区、已建区进行对接。

3.4 全面落实和完善用途管制制度

对于土地利用和规划方面要注意：一要对用途管理制度进行完善，二要对土地空间进行规划，为大自然提供更多修复生态的空间。形成节约与环保相统一的格局，在区域内和谐发展，对于空间用法规则方面，要进一步加强探索力度，对不同的生态环境空间要进行完善，形成土地空间格局，使这种格局在疏密、优势、高效等方面适度、互补和有序。

3.5 构建健全的土地利用管理体系

想要达到理想效果，在我们推动土地利用规划时，需要对规划与实施进行管理，这一点极其重要。规划的前提是对土地利用规划进行编制工作，规划的意义是对规划实施有帮助，这几点是实现土地规划利用的主要表现。因此，达到理想效果的主要途径是建立实施保障体系。我们还要在对土地的监管与监察方面上下力气，杜绝违法事件发生，对于管理部门的人员来说，其素质、教育程度和决策水平也很关键，这些方面强才能保证土地的监督与管理工作顺利进行。

4 结论

在生态文明发展的要求下，通过探索土地利用在规划上的改革，具有十分重要的意义。经过分析现有土地利用整治的规划中的弊端，提出了解决对策。一方面要增强意识，突出生态文明建设的重要性和融入其理念的必然性。另一方面推动这种建设，为实现生态文明建筑提供新的方案。