浅谈无船承运人监管中存在的问题及完善建议

文/张喆（上海海事大学）

一、我国对于无船承运人的监管现状

目前我国对于无船承运人的监管制度主要规定了四种：无船承运人的市场准入制度、运价备案制度、提单登记制度以及保证金和保证金责任保险制度。以下对此进行具体的介绍。

（一）规定了无船承运人的市场准入制度

无船承运市场准入制度是国家为保证无船承运市场的安全、有序发展而设立的特别规范制度。通过设立无船承运市场的准入条件，可以有效地限制无船承运的从业资格，从而减少流入市场的不合格主体数量，由此达到规范无船承运业务市场并降低国际海运市场风险、保护海上运输合同各方当事人、合法权益的目的。

我国《国际海运条例》第7条对于无船承运市场的准入条件有着明确的规定，只有在中国境内取得法人资格才能经营无船承运业务。我们可以理解该条规定是从事无船承运业务的基础条件。另外，该条例对于申请获得无船承运资格的主体还规定了必须符合以下两个条件：一是已经办理了提单登记，二是必须交纳保证金。

（二）规定了无船承运人的运价备案制度

运价备案制度最主要的目的是使运价能够公开，进而促进运价的长期稳定，我国《国际海运条例》规定无船承运业务经营者的运价，应按照规定格式向国务院交通主管部门备案。

之所以规定运价备案制度，一方面是希望借此明确无船承运人的权利和义务，另一方面也是更为重要的，是为了弥补班轮运价备案存在的不足。班轮运输中经常会出现“零运价”“负运价”等情况。让两种备案制度得以互补，共同起到加强对集装箱运输市场的监管目的，维护集装箱运输市场正常的定价机制，促进无船承运行业的健康发展。而运价备案制度未来的发展趋势主要还是体现在对“零运价”“负运价”的约束，长远看便是对无船承运行业健康发展的促进。运价备案制度的调整是我国规范无船承运市场的一项重要举措。以市场的监管为主要抓手，起到整顿无船承运市场秩序、防止恶性竞争、保障托运人权益的作用。同时主管机关可以借此全面掌握市场的运价，方便其监管，以市场介入的方式有效预防海运欺诈。

（三）规定了无船承运人的提单登记制度

我国《国际海运条例》第7条明确规定了若要经营无船承运业务，应当向国务院交通运输主管部门办理提单登记。

条例之所以规定了必须办理提单登记，主要是考虑到提单作为海上货物运输中的重要文件，经常会发生签发非法提单骗取货物或贷款等恶性事件，为了规范无船承运人的行为，通过规范其订立履行运输合同的权利能力、行为能力和责任能力从而起到监管无船承运人的目的。由于海运欺诈不时发生，要求无船承运业务申请人将提单格式样本向主管机关登记并由主管机关予以公开，便可以有效地遏制欺诈发生。

（四）规定了无船承运人的保证金与保证金责任保险

我国《国际海运条例》第8条明确规定了申请无船承运人资格需交纳保证金80万元，每设立一个分支机构，增加保证金20万元。该保证金作为无船承运人的一个市场准入条件，有效地成为无船承运人赔偿责任能力的一个保证。缴纳了保证金可以使合同另一方更愿意也更相信无船承运人承担责任的能力。无船承运人缴纳的保证金款项及利息均属其自己所有，并非作为第三方保证人提供的保证，保证金及利息仍属于无船承运人的财产，只是根据法律规定申请营业资格而缴纳。保证金用于无船承运业务经营者清偿因其不履行承运人义务或者履行义务不当所产生的债务以及支付罚款。从保证金的存在价值分析，保证金制度的设立可以有效地保护受损方的利益，使无船承运市场更为规范。

二、我国无船承运人监管存在的问题

（一）无船承运人责任风险过大

无船承运人既是承运人又是托运人，由于其地位的特殊性导致其所要承担的责任风险也较大。主要体现在三个方面。

（1）无船承运人由于其本身的行为和过失产生的风险。无船承运人要承担的风险包括其员工的疏忽或过失产生的责任、使用自有运输工具进行运输中发生事故产生的责任以及货物违反海关的有关规定遭受了处罚而产生的责任。另外，无船承运人作为货物的托运人可能会承担向实际承运人赔偿因误报装船货物的性质和数量而引起的损失的风险。无船承运人作为承运人又会面临迟延交付货物、错误交付货物以及无单放货等风险。

（2）无船承运人承担责任的期间超出实际承运人的责任期间导致的责任风险。作为契约承运人，无船承运人要对全程的货物运输负责。然而由于无船承运人不经营船舶，其对货物的运输依赖实际承运人完成，而实际承运人只对货物在其运输期间内发生的损害承担责任，这就导致了无船承运人承担责任的期间与实际承运人责任的期间不对等，无船承运人将要承担大于实际承运人的额外风险。而隐藏损害便是这类风险中的典型例子。隐藏损害是指在集装箱抵达目的港后，集装箱体外表状况良好且关封完整，但箱内货物存在损害，此时无法确定责任方、损害原因以及损害期间。根据国际惯例，在船舶经营者运输的情况下，在出口国码头接收货物和进口国码头交付货物时，集装箱体表面状况良好、关封完整且没有人提出异议，就可以推定承运人已经完全履行了义务，即使发生隐藏损害，承运人对此也可以不用承担责任。然而，在无船承运人负责货物运输的情况下情况就会发生不同。在无船承运人向托运人开具提单时，两者所建立的运输合同关系要求无船承运人承担从接收货物到交付货物整个过程中所发生的货物损害和灭失的责任。在发生隐藏损害的情形时，托运人或者收货人完全可以要求无船承运人进行赔偿，因为此种情形下损害的发生是出现在无船承运人的责任期间内，无船承运人由此将会承担额外的风险。

（3）无船承运人由于实际承运人的共同海损而产生的分摊风险。在实际承运人发生共同海损时，在实际承运人声明共同海损后，无船承运人作为与实际承运人运输合同中的托运人会被要求进行共同海损的分摊。如果货物没有投保共同海损险，除非提供共同海损协议书，否则实际承运人不可能释放被留置的货物。同时在等待货主提供共同海损担保书或协议书的过程中，货物的保管费将不断增加，无船承运人将陷入被收货人以迟延交货或者不交货的追责和共损海损分摊的困境中。

（二）海运欺诈经常发生

无船承运人在实务过程中的成立条件通常较为容易，加之主管部门的监管有时又不到位，使无单放货、海运欺诈等损害船舶公司和货主利益的事件屡见不鲜。无船承运人的存在隔断了货主和实际承运人原本直接的运输合同关系，无船承运人通过与货主建立运输合同关系，签发HOUSE提单给货主，然后无船承运人再与实际承运人建立海上货物运输合同关系, 获得实际承运人的提单。合同中间的断开导致在发生海上货物运输问题时，货主可以直接起诉的对象只能是无船承运人而并非实际承运人。前文已经提到无船承运人的赔偿能力远不及实际承运人，因此无船承运人的资信问题是我们需要重点监管的。

（三）税目归类问题导致税收监管难以实现

我国税法规定了无船承运人在营运过程中需使用“国际海运业运输专用发票”，在税收中被归类为营业税交通运输税目，按营业额缴纳营业税，营业额为其收取的全额运费，这对无船承运人来说其实是有失偏颇的。无船承运人的赢利是向托运人收取的运费和交给实际承运人的运费差，运费差和全额运费存在着较大的差距。很多同时经营无船承运人业务的货代企业为了摆脱这种对其不利的局面，在经营无船承运业务时选择继续使用“国际货运代理发票”,那些没有货运代理资格的无船承运人也会争取获得货代资格。由于“国际货运代理发票”在税收中被归类为营业税服务业税目，按营业额缴纳营业税，营业额为其收取的代理费即运费差额。相较于前一种计算税收金额的方式，这种计算营业额的方式对无船承运人无疑是极为有利的。无船承运人采取这种措施规避税收将会进一步模糊无船承运业务和货运代理业务之间的界线，从而导致税收部门对无船承运业务的监管更加难以实现。

三、国外对于无船承运人的监管制度分析

（一）美国对无船承运人的监管制度分析

美国在修订《海运法案》时考虑到海运中介人所要承担较重的责任，因此有必要采取特别措施确保发生海上事故时无船承运人承担责任的能力。所以《海运法案》授权联邦海事委员会要求所有海运中介人进行资格审查的同时出具资信证明，该证明可以是信用调查公司的资信报告，也可以是相应的商业保险或其他有价证券。同时联邦海事委员会不但要求来自外国的无船承运人提供双倍的担保，而且在委员会规则里特别规定来自外国的无船承运人对其在美国的代理人的作为或不作为负有严格责任。该规则有益于美国本国的托运人。该规则的制定可以使来自外国的无船承运人不再拥有借口以代理人的过错而逃脱责任。我们可以看出在授权资本制度的前提下，美国通过设立担保制度有助于托运人有效地识别无船承运人真实的资信水平。另外，在申请人提供担保的方式方面也不仅仅局限于一种形式，申请人还可以通过提供第三方的资信调查证明、商业保险或是其他有价证券的方式缴纳保证金。总体来看，美国的责任担保制度有效地平衡了无船承运人与托运人之间的责任分配问题。既能使托运人有效地辨别无船承运人的资信水平，同时也做到了不为无船承运人增加额外的责任负担。

（二）欧盟对无船承运人的监管制度分析

欧盟并没有专门的法律规范约束无船承运人，但是欧盟规定了想要成为无船承运人就必须取得交通运输主管部门所颁发的执照。欧盟国家并没有设立专门的机构监管无船承运人，而是主要靠行业协会规范和管理无船承运人。行业协会对无船承运人入会的资格有着严格的要求，除了具有一定年限的工作经历和经验之外，还必须有一定的责任保证，而责任保证则大多采用责任保险的形式。从另一个角度来说，只有具备了一定的工作经验并拥有责任保证的无船承运人才能加入行业协会，否则即使取得了执照，也无法有效地开展业务。通过以上分析我们不难发现欧盟其实主要是通过民间行业组织所制定的要求来确保无船承运人的资格以及承担风险的能力。这个方法可以在有效地降低欧盟国家政府管理成本的同时也能将市场风险维持在合理的水平。欧盟的这种管理模式相对来说是较为经济合理的。

四、对我国无船承运人监管制度的完善建议

通过以上对我国和美国以及欧盟对于无船承运人监管制度的探讨分析，得出无船承运人的监管制度一定程度上取决于该国主要的市场发展状况。我们需要同时考虑市场准入的法律规制以及无船承运市场的良性发展。

（一）建立无船承运人责任保险制度

我国《国际海运条例》为了提升无船承运人的责任承担能力而规定了无船承运人的保证金制度。虽然出发点没有问题，但是由于保证金数额设置的不合理，导致在实务中收货人的权益特别是在损失数额大于保证金的情况下仍然无法得到有效保障。从无船承运人的视角来看，由于海上运输本身存在的风险较大，急需出台相应的风险分担机制加以应对。在目前的情况下，由于无船承运人无法在国内买到相应的责任保险，因此有部分无船承运人选择向国外的保险公司或互保协会投保无船承运人的责任保险，然而目前我国政府并不承认该种保险，这种保险无法成为我国认可的财政责任保险。这样一来使得无船承运人面临着既无法买到国内的责任保险，又出现在国外买的责任保险得不到政府主管部门认可的难题。因此我认为可以分为两步走，首先在国内推出专门的无船承运人责任保险势在必行，当无船承运人面临较大数额的海事赔偿责任时，可以通过责任保险赔偿来适当地转移风险。对于货主来说损失也可以得到有效赔偿。同时对于国外的责任保险，我国政府主管部门并不是一刀切地全盘否定，而是应该在不影响我国无船承运市场平稳有效运行的前提下，有选择地认可一些国外保险公司或互保协会的无船承运人责任保险，从而降低无船承运人的责任风险。

（二）建立无船承运人资信评估制度

我国《国际海运条例》及《国际海运条例实施细则》规定了我国无船承运业务经营资格为登记取得。因此，对于在市场准入后无船承运人的诚信体系建设的要求也应更为严格。在目前的情况下，我国无船承运业务市场的准入门槛并不高，虽然有对于无船承运人在申请经营无船承运业务时需办理提单登记以及交纳保证金的规定，但是根据《国际海运条例》及《国际海运条例实施细则》的规定，主管部门在对无船承运业务申请人的资格审查时采取的是形式审查的方式，而形式审查往往难以做到对无船承运人资信的准确判断。因此对于无船承运业务申请人资信方面的评估其实是不够完善的。导致了许多无船承运人蒙混过关，在具体实务中造成海运欺诈等恶性影响，严重影响了航运业的正常秩序和健康发展。为此，建立完善的资信评估制度将会极大改善这一现状，遗憾的是目前我国法律法规中关于资信评估方面的规定几乎没有。所以我国急需建立健全信用评估法律体系，完善资信评估机构的管理制度。建立资信评估机构将会消除无船承运人资格审查时的弊端，同时也可以对想要蒙混过关的无船承运人以警醒，让其不再抱有侥幸心理。

五、结论

无船承运行业存在较大的发展潜力，在不断的发展中需要配备完善的法律法规制度加以监督规范其行为。在我国，无船承运业务实务中仍存在较多问题，相应的制度规范并不完善，我们需要在促进无船承运业务蓬勃发展与有效监督无船承运人之间做到最大限度的平衡。以我国航运市场的发展现状为基础，不断完善与改进无船承运人的市场监管制度。通过完善无船承运人的责任保险制度，确保无船承运人在开展无船承运业务时有转移风险的保证，通过完善无船承运人资信评估制度，使得无船承运人的申请程序更为严格公正，减少不良资信的无船承运人混入航运市场的可能性。只有不断加强对无船承运人的监管，确保进入无船承运市场的主体都合格，将海上货物运输中不良事件的发生率降至最低，无船承运市场乃至整个航运市场才能得到有序平稳的发展。