论交通扶贫的现实困境和提升路径

唐军

（四川省绵阳市游仙区交通运输局 四川王右木研究中心，四川 绵阳 621000）

自党的十八大以来，交通工作和脱贫攻坚同向同行，为脱贫攻坚注入了强大动力，在决战脱贫攻坚的关键时刻。[1]交通运输部门以高度的责任担当，扛起交通扶贫的大旗，“小康路上决不让任何一个地方因交通而掉队，这是全体交通人向党中央、向人民群众做出庄严承诺、立下的军令状，我们必须要如期实现。”[2]在十三五收官之年，理性审视当前的交通扶贫工作，坚持问题导向，从工作实际出发，探讨提升交通扶贫效益的路径，从交通的角度助力脱贫攻坚，对于加快贫困地区经济发展有着十分重要的意义。

一、交通扶贫的重要意义

（一）提升地方交通运输水平以及推动地方经济发展

地方经济的发展决定了城市建设的规模，而城市建设规模又极大的影响着地方交通的建设，所以地方经济和交通运输是一种相辅相成的关系：交通建设拉动经济发展，经济发展带动交通建设。交通扶贫工作开展以来，很多地方出台了政策，要求提前和加快实施交通项目，比如陕西省人民政府就于2016 年下发了《关于“十三五”持续加快全省公路建设推进交通脱贫攻坚的意见》促使部分项目提前实施，提前解决道路交通问题；绵阳市游仙区在开展交通运输脱贫攻坚工作中，增加和提前实施的交通项目投入达2112 万元。这些因地制宜的科学措施促进部分交通项目提前实施，使得贫困地区的交通道路条件得到了很大程度的改善，而交通运输条件的改善，势必会增加该地区与其他区域之间的贸易联系，从而推动经济的发展。同时，经济的发展又会带动交通服务质量不断提升。例如，为切实提高贫困地区的交通服务质效，交通运输部门积极作为，绵阳市游仙区协同绵阳市市公交集团在2020 年通过投入350 万元重新购置小型公交车辆、招募25 名驾驶人员进行专业培训、加强车辆的规范化建设等措施提升了公交的灵活度和便捷度，小型公交车可以直达乘客家门口。同时，交通扶贫将安全驾驶、规范驾驶和增强客运企业服务意识作为重要工作内容。通过持续关注和提升交通服务水平，交通扶贫真正打通了群众出行的最后一公里，让享受安全、高效、便捷的交通成为群众的日常。

（二）担当文化交流的桥梁

“在唐宋时期，由于其水陆两方面的交通均很发达，便涌出许多代表国家、代表民族去各个番外进行文化交流与传播的使者，其中最著名的莫属玄奘取经传播佛教文化的事迹。”[3]再比如，长期以来流传的诸如“要想富、先修路”、“公路通、百业兴”等民间语言充分说明了这一点。交通之于地方发展如此重要，主要是因为先进的交通可以有效缩短了地区之间距离，给地区之间经济交流和文化融合提供了高效的途径，奠定了坚实的基础。

（三）高效推动农村社会生态环境治理

道路交通的发展还可以高效助推乡村社会生态环境治理。比如现在很多地区，依托村村通等道路交通设施，建立了处理垃圾、治理污染的机制，配备了乡村生态环境治理的专门人员，通过村与村之间的生活垃圾中转站，使得杂乱无章的垃圾得到及时、高效的处理。除此之外，很多农村为美化环境，采取了在道路两旁种植绿化的方式，这也在一定程度上改善了农村社会生态环境治理。

（四）切实增强群众的获得感和幸福感

根据统计数据，2018 年2 月全国共计有贫困县(区、市)585 个，但在5 月份由交通运输部发出的《三年行动计划（2018-2020）年》（以下简称计划）中，明确交通运输脱贫攻坚的县(区、市)为1177 个，将贫困县以外的592 个县(区、市)纳入交通脱贫攻坚的范畴，应该说这个数字的增加对全国交通运输水平的提升发挥了非常重要的作用。推进交通建设和脱贫攻坚同向同行，不仅可以在很大程度上促进全国交通运输水平的提升，而且对于贫困地区的群众来说，更能够直观地感受到交通发展为生产生活带来的便捷，提升获得感和幸福感，特别是在今年应对新冠肺炎疫情的大背景下，全国发达的交通系统有力地保障了物资运输、医疗救助等运输需求，进一步让人民群众认识到了我国交通运输系统的强大，坚定了其脱贫致富的信心，应该说这种信心的增强是不能完全用经济指标衡量的。

总之，交通扶贫对打赢脱贫攻坚战和如期实现全面小康发挥了重要作用，在提升交通基础设施建设、增强交通运输服务水平、促进思想文化交流和发展理念创新、增强群众自信心和获得感幸福感等方面均具有重要的现实意义。打赢脱贫攻坚既能够回应广大人民群众的共同心声，更能够给世界各地解决贫困问题提供有益借鉴，具有国家意义，也具有世界意义。

二、交通扶贫的基本概况

交通扶贫作为脱贫攻坚战总体部署的重要组成部分，交通运输部在2010 年制定了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011-2020）》，提出了详细的交通扶贫指标体系，涵盖农村公路硬化和养护、村客运体系建设和维护、贫困地区货运场建设等方面的内容。[4]2012 年以来，交通运输部善作善成，持续完善交通扶贫顶层设计和政策体系，建立健全了“五年规划+三年行动计划+年度计划”的“5+3+1”规划计划体系。2016 年交通运输部又颁发了《“十三五”交通扶贫规划》[5]，决定加快促进老少边贫困地区的交通运输发展，保证至2020 年打赢交通扶贫攻坚战，为脱贫攻坚提供过硬的交通运输保障。[6]2018 年交通运输部根据全国脱贫进度和交通扶贫实际，印发了《交通运输脱贫攻坚三年行动计划（2018—2020年）》（简称《计划》），提出了“11245”战略。“十三五”时期，高速铁路、城市轨道交通里程翻了一番；高速公路里程、万吨级码头泊位数量等保持世界第一；快递业务量翻了两番；铁路、公路、水路、民航客货运输量和周转量等跻身世界前列。提前实现“两通”兜底性目标，新改建农村公路超过140 万公里，新增通客车建制村超过3.35 万个。交通运输二氧化碳排放强度下降了7.5%。高速铁路覆盖近95%的百万以上人口城市，动车组承担铁路客运量达65%。高速公路覆盖近100%的20万以上人口城市。民航机场覆盖92%的地级行政区，航班正常率超过80%，通用航空加快发展。百万以上人口城市公交站点500 米覆盖率约100%。全国乡镇快递网点覆盖率达98%，100%建制村通邮，许多贫困地区几代人“出门水泥路，抬脚上客车”的梦想变成了现实。[7]

总的来看，经过几年来的艰苦奋斗，贫困地区交通建设中央投资补助标准大幅提高。2020 年，交通运输行业决战决胜脱贫攻坚，“两通”目标基本完成，交通扶贫成效显著。全年新增29 个乡镇和1146 个建制村通客车，基本实现了具备条件的乡镇和建制村100%通客车目标。新改建农村公路26.9 万公里，安排22.38 亿元支持1.55 万公里农村公路灾毁重建，开展乡镇和建制村通客车评估，切实巩固“两通”成果。

截至2020年年底，《“十三五”交通扶贫规划》确定的建设任务全面完成。4 个定点县、1 个对口支援县和联系六盘山片区61 个县全部摘帽。2020 年，不断深化农村公路管养体制改革，30 个省份出台了推行“路长制”的政策措施。推动将“四好农村路”高质量发展纳入地方各级政府绩效考核，深入开展“四好农村路”示范创建。加大公益性岗位开发力度，全国共设置农村公路就业岗位70.8 万个。这一系列的成果充分说明了交通运输脱贫攻坚的成效十分明显。

三、交通扶贫的现实困境

从目前现实情况来看，交通扶贫主要面临交通运输硬件设施设备与经济社会发展、服务能力和现实需要、交通+和整合资源难度大、机制跟不上发展需要不相符四个方面的困境。

（一）交通运输硬件设施设备与经济社会发展不相符的困境

目前贫困地区的交通设施设备仍有很大提升空间，首先是全国交通建设，尤其是西南西北地区仍然存在交通建设资金投入不足、建设规划起点不高、道路通行条件差、规划不科学等问题，具体表现为我国广大贫困地区高速路网少，有的区县甚至还没有高速路；广大农村地区还有很多地方水泥路年久失修，道路破损严重，新修建的道路较窄，通行条件差等问题。第二，交通服务水平低下，表现在交通工具设施陈旧，特别是区县到乡镇的客运车辆更新换代滞后。在调研中发现，特别是贫困地区的农村，交通工具还十分落后，特别是在区县到乡镇、村的客运班车中还有50%以上的汽车是10 年以上的旧式客车，常常会出现噪音大、污染重、速度慢、舒适度差、运行效率低等问题，这些问题不仅由来已久，而且解决难度较大，严重影响了驾驶员和乘客的幸福感。

（二）交通运输服务能力和现实需要还有差距的困境

当前交通运输扶贫工作仅将建制村通硬化路、通客车为主要目标的“双通工程”作为重要量化指标进行考核，对运输服务水平还没有要求和标准，运输服务能力和质量滞后。在调研中，我们发现“预约登记车辆价格昂贵，群众承受不起”“客车能够开到我家门前就好了”“汽车舒适度再提升就好了”“公交车能否实行招手即停地运行模式”等群众呼声很高。另外，从事运输服务行业工作人员服务意识有待提升，售票员和乘客之间发生矛盾冲突的新闻也屡见不鲜，比如只要在百度搜索“乘客和售票员发生”“客车运输事故”等字样就会出现看到很多这样的现实例子，这些都充分表明提升交通运输服务水平是当前群众对交通的重要关切。

（三）统筹推进交通+和整合资源难度大的困境

交通运输部2018 年发出的《计划》要求充分发挥交通在脱贫攻坚中的先导性作用，统筹推进“交通+特色产业”“交通+旅游休闲”“交通+电商快递”等，其实质就是依托交通资源，不断形成助力脱贫攻坚的巨大合力。但就目前来看，贫困地区交通+的作用还没有得到充分发挥。比如很多贫困地区拥有非常独特的旅游资源、生态产品，由于交通+的文章没有写好，导致路网和产业发展不匹配，常常出现游人进不去、产品运不出等问题。如此种种，究其根本原因，没有做好交通+这篇文章。

（四）交通扶贫机制跟不上发展需要的困境

从现实情况来看，交通扶贫在资金来源、项目建设、质量监管、绩效评估和后续养护等方面都还缺乏长期有效稳定的机制。比如从资金来源来看，农村交通基础设施建设的资金来源主要包含了财政资金、自筹资金、投资资金、捐助资金和其他资金几种资金，看似比较丰富，但在实操中，资金常常受到地方发展规划调整、财政收入等影响，资金筹集具有不稳定性，成为交通扶贫的痛点和难点。从项目建设和质量监管来看，个别地方的农村公路在项目建设上主要靠经验，在设计上没有充分考虑地区的地理条件、经济水平和人口分布，导致规划的项目要么难以实施，公路建设质量难以保障等问题，实施后利用效率低下等问题，究其原因还是稳定有效的机制需要进一步完善。

四、交通扶贫的提升路径

交通扶贫是一项系统工程，既是事关百姓获得感和幸福感的民生大事，也是事关国家发展战略和发展成效的社会大事，因此，要切实提升交通扶贫的实际效益，既要在思想上保持清醒，在站位上保持坚定，同时还要立足现实问题，坚持问题导向，以长效机制来保障，以有力行动来推进。

（一）提升效率，科学优化资源配置

针对贫困交通建设资金不足、规划起点不高等问题，可以采取优化资源配置的方式加以改善。首先，对地区交通网络建设资源进行科学的调研，划分出建设资源过剩无法最大化利用的区域以及资源不足阻碍未来规划发展的区域。然后进行合理的资源配置，将过剩区域的资源适度向相对贫乏的区域倾斜，通过发达地区带动落后地区的方式实现贫困地区基础交通设施的提升。

（二）科学研判，因地制宜精准施策

科学研判，因地制宜精准施策是交通运输人在实践中总结的有利于切实提高贫困地区交通运输水平的科学方法。首先，通过采取实地摸排、邀请专业机构测绘、召开专题研讨会、建立详尽的工作台账、定点对口联系帮扶和开展专项督查等措施来助力脱贫攻坚，真正做到科学研判和精准施策，形成一整套操作性较强的科学方法，并适时完善该方法，推进精准扶贫不断向纵深发展，促进交通扶贫不断取得新成就。其次，就是要综合考虑每个地区的地理区域、气候环境、人口分布等因素，既立足于当前，又着眼于长远，统筹谋划，详细制定适合当地的施工方案，高起点规划，集中资金投入。第三，大力推进高速和国省干道建设，加快推进“四好农村公路”建设，积极推进窄路加宽、道路黑化等工程，不断提升道路等级。同时，要坚持安全优先，秉承绿色发展理念，既要保护好生态资源，又要提升内联外通的能力，真正做到因地制宜，精准施策。第四，推行绿色安全运输行动，出台更加精细的客货运输工具准入标准，政府出台补贴现有陈旧车辆政策，限期更换淘汰落后车辆，最大努力防止污染和提升群众获得感。

（三）回应关切，提升交通运输质效

首先，强化调研，摸清底数。通过定期定点调研、专题调研等方式，结合地方实际情况，找准群众关切问题和交通运输硬软件方面存在的问题，明确交通扶贫的重点方向，科学谋划，提升交通扶贫的现实效益；其次，加强运输管理条例方面的研究和修订，不断完善交通运输的人员管理、工程建设和质量监管等法律条例，营造公开、公正、公开的交通市场，落实交通建设的主体责任，促进区域交通发展和全国交通发展有效连接，增强贫困地区交通管理的科学性和可操作性；最后，要加大资金投入，合理安排资金，适当将资金向深度贫困地区和运输行业领域倾斜，聚焦道路破损、车辆陈旧、服务人员素质参差不齐等现实难题，合力攻坚。第四，提升交通服务水平和质效，加强运输从业人员培训，政府主导，社会机构全面参与，研究制定细化运输从业人员标准，推进运输从业人员更加专业，质效更好更高。

（四）整合资源，统筹推进立体扶贫

落实《计划》《交通运输部定点扶贫工作规划》等专项扶贫规划，将帮扶方式从单一的投资建设项目向以交通基础设施建设为龙头，产业扶贫、党建扶贫、社会帮扶等齐头并进的全方位帮扶模式转变。首先，要大力推进“交通+特色产业”扶贫、“交通+旅游休闲”扶贫和“交通+电商快递”，形成立体的“交通+扶贫”格局，充分发挥交通运输的动脉作用，调动贫困地区一切有利于经济发展的要素，释放人、财、物等要素的内在潜力，全方位助力脱贫攻坚开创新格局；其次，要充分发挥“先行官”作用，率先建设好贫困地区的基础设施，为发展特色产业、引进市场项目、加强社会宣传提供强有力的基础支撑，促进政府、市场和社会各方力量参与到扶贫工作中，凝聚多方合力扶贫、脱贫的巨大力量。

（五）紧盯问题，构建发展长效机制

交通扶贫不能收一时之功，观一时之效，要统筹“当下改”和“长久立”，在决战脱贫攻坚的关键时刻，更要保持定力，科学谋划，建章立制，形成长效机制，保证交通扶贫和其他扶贫工作方向一致、步调一致，让老百姓得到稳定的、有保障的和可持续的扶贫效益。重点需做好以下几方面工作，一是建立交通建设专项基金，实行政府主导、社会参与的融资建设方式，规范模式，固化渠道；二是创新养护模式，加大道路养护人力财力物力的投入，构建“路长制”、建养一体化等模式，切实保障农村公路的质量监管和后期养护；三是建立智慧交通平台，对道路按修建时间、使用频率、道路等级等进行精准分类，建立台账，制定标准，按标准定期进行检测、建设和养护，保持交通运输高效优质服务经济社会发展定力；四是坚持交通问题督导工作机制，一方面通过大量的工作调研，及时掌握整个交通建设的真实情况，另一方面加快项目的统筹和推进，沉下去实实在在解决问题；五是坚持定点帮扶支援制度，增强交通扶贫的精准性；六是坚持道路和运输并重，构建道路引领运输需求和运输需求推进道路建设的良性循环机制；七是继续做好政策统筹、技术指导，完善交通扶贫工作机制。加强交通扶贫的腐败治理和作风建设，做好交通扶贫的过程监测和结果评价。

结语：脱贫攻坚，交通先行。十三五收官之年，攻克深度贫困堡垒，离不开交通这个“牛鼻子”，通过回顾交通扶贫的历程，明确交通扶贫的重要意义，分析交通扶贫工作存在的主要问题，并从科学研判、因地制宜、精准施策、提升质效、紧盯问题构建机制等方面提出提升交通扶贫效益的现实路径，既有理论分析，又有事实支撑，具有一定的科学性和合理性，以期为促进贫困地区交通基础设施精准化、智能化、绿色化、可持续化发展提供一些有益参考。