重大决策社会稳定风险评估机制的问题与完善

刘宝全 冯小军 王亚东

（河南中宝工程管理服务有限公司，河南 洛阳 471000；河南省忠正绩效评价咨询有限公司，河南 洛阳 471000）

一、社会稳定风险评估的切入点

（一）风险识别与风险链

风险识别是风险管理各个方面的基础。在风险事件出现之前，通过系统的文献收集、访谈、问卷调查等方式，识别风险事件的触发因素并分析潜在原因，确定决策面临的风险及其性质，把握其发展趋势。风险链分为两种形式：单一因素逐步推进的“串联风险链”和多种因素同时推进的“并发风险链”。多条风险链相互交织，形成风险网络。风险识别包括对风险因素、风险环境和风险主体的识别，它们共同构成了分析风险链的基础。风险因素识别是风险识别的主要内容，风险环境识别是风险识别的关键，风险主体识别是风险识别的重点。风险因素的存在并不一定会导致社会稳定风险。它们最终是否会引发社会风险，取决于风险环境的影响和风险主体的承受能力。

（二）风险估测与预警

风险评估以风险识别为基础，是风险评估前的准备环节。通过对风险识别过程中收集到的文件、访谈和问卷的分析，采用定性和定量的方法预测和估计风险发生的概率和风险可能造成的损失。风险预警的重点是根据小规模、低危害的风险事件预测风险的发展方向，防止风险的负面影响进一步扩大。成功的预警可以将风险的危害消除在萌芽状态。将相对独立的风险估计过程纳入风险预警框架进行新的探索，可以从多层次、多角度研究社会风险的发生发展。风险评估不是风险预警的结束，而是一个新的起点。完善的风险预警系统不仅可以预测可能发生的风险事件，还可以为可能发生的风险做好准备，制定应对方案，有效化解风险事件。

（三）风险评估与分析

风险评估是风险管理的核心环节。在风险识别和风险估计的基础上，对风险概率、风险影响程度和风险水平做出更准确的评价。风险评估采用更加科学、严谨的数据收集、统计分析和模型构建来预测风险事件发生的概率以及对经济和社会造成的损失和负面影响。风险评估是为下一个风险控制环节提供决策参考，即根据风险评估的结论决定是否采取风险控制措施，采取何种风险控制措施，从微观角度定量分析社会各领域可能存在的对经济社会健康运行和协调发展的负面影响和损失。这是一种风险防范和规避，以防止风险造成的损失和损害。

二、社会稳定风险评估面临的挑战

（一）实施范围的泛化

稳定理念历来为我国所重点关注，“社会稳定风险评估”制度的创制即为体现。然而在群体性事件频发、“维稳”压力增大的背景下，现行采取列举式表述的“社会稳定风险评估”制度存在实施范围泛化的问题。“由于社会稳定风险评估机制探索的时间相对较短且地区发展极不平衡，相关的配套资源积累尚且不足，评估制度的系统建构在行政系统内还缺乏充分的价值共识。”风险评估不仅是一种决策工具，某种程度上可作为免责事由而得到地方政府的青睐，不仅可能导致监管不作为，更有可能出现损害社会公众合法权益的情形。

（二）风险识别的形式化

由于“社会稳定风险评估”不同于环境影响评估，其风险识别并非完全科学地发现客观可见的具体指标，而是具有强烈的“交流”色彩。例如，风险调查过程多采用问卷调查和会议方式，以及其他形式。实践中，风险调查存在形式化、形式化等虚假情况，导致“社会稳定风险评估”程序不规范、不透明，信息披露不充分，甚至重大事项完成后评估程序“补偿”。难以识别真正的国家社会稳定风险，将影响当地公众对重大问题的接受程度，直接影响相关利益群体的合法权益。

（三）风险识别片面化

在社会稳定风险评估过程中，“风险沟通是应对风险不确定性的有效手段，将直接影响公众对重大问题的信任度”。在社会稳定风险评估过程中，由于地方政府单方面控制沟通权，重大问题的信息公开程度不高，导致“公民和社会组织在风险评估过程中缺乏参与，代表性不足，对具体问题的代表性不足。“这种片面的风险沟通，不仅不利于社会稳定风险的防范和化解，也不符合以人民为中心的高质量发展理念的要求。

三、社会稳定风险评估的制度应对

（一）强化“社会稳定风险评估”的参与功能

作为中国特色协商民主实践的重要制度供给，“社会稳定风险评估”制度是中国共产党群众路线理念下的重要工具。在未来高质量发展的要求下，“社会稳定风险评估”制度有望实现公共决策的民主化、法治化、科学化，从而增强社会治理的合法性、有效性和适应性。在高质量发展的要求下，要强化“社会稳定风险评估”的参与功能，运用社会稳定风险评估制度，实现公众参与重大事项行政决策，确保社会稳定风险评估民主化。

（二）明确“社会稳定风险评估”的法律程序

要明确“社会稳定风险评估”的法律程序，进一步明确“社会稳定风险评估”的实施范围。例如，司法决策、互联网、大数据等新领域发生的重大事件，往往与群众利益息息相关。也可纳入“社会稳定风险评估”范围，进行系统调查、科学预测与评估，并结合风险评估。根据结论制定相应的风险管理方案和方案，因此也必须有明确的法律程序。首先，《社会稳定风险评估》的适用范围不应过于局限和封闭。应作为行政决策规范化工具，综合评价重大问题的合法性、合理性、可行性和可控性。二是将“社会稳定风险评估”作为重大事件的前置程序。风险评估强调事前预防而非事后“补救程序”。再次，将“社会稳定风险评估”作为重大决策的必要程序，进一步细化社会稳定风险评估的内容。最后，要严格规范“社会稳定风险评估”的结论使用标准，因地、因时制宜地进行决策。对合法性或合理性严重不足、侵害当地公众合法权益，或超出监管部门风险承受能力的事项，需及时终止；对存在一定社会稳定风险的事项，需采取风险动态跟踪监测，符合条件之后方可施行。

（三）落实“社会稳定风险评估”的评估责任

问责机制可以作为实施“社会稳定风险评估”制度的保障。在高质量发展的新形势下，落实“社会稳定风险评估”的评估责任，可以保证不同主体在“社会稳定风险评估”过程中正确理解和对待评估。落实“社会稳定风险评估”过程评估责任，一是建立决策主体责任追究机制。由专门监管机构追究负责社会稳定风险评估的决策机构及其负责人的责任。二是建立考核主体责任追究机制。目前，越来越多的第三方评估机构从事社会稳定风险评估服务。第三方评估机构参与评估可以防止政府既是“运动员”又是“裁判”。因此，首先要明确第三方评价机构对虚假评价等违法评价的法律责任，通过明确法律责任规范第三方评价行业。第三，对于其他参与评价的主体，也需要明确相应的法律责任，以应对传播虚假信息、聚众阻挠等违法行为的发生。

四、重大决策社会稳定风险评估中第三方介入机制的原则及路径

（一）重大决策社会稳定风险评估中第三方介入的原则

1.合法性原则

合法性原则是指重大决策的制定、颁布和实施应该符合国家大政方针政策，严格按照法定程序进行审查审批，符合法律规定的议事规则和决策程序。坚持第三方机构介入稳评的合法性原则，应重点考察重大决策是否有充足的法律政策支持依据。在依法治国的理念下，任何与法律相违背的重大决策都会损害政府公信力且不可持续。

2.合理性原则

坚持第三方机构介入稳评的合理性原则，应重点考察重大决策是否反映了绝大多数民众的意愿；是否兼顾了多元主体的利益，符合人民群众的现实利益和长远利益；是否符合经济社会发展科学规律，坚持把改革力度、发展速度和社会可承受程度有机统一。

3.可行性原则

可行性原则是指重大决策的贯彻、落实、推行、实施的过程应该充分考察时间、空间、人力、物力、财力等客观因素的制约，采取科学方法进行严谨的可行性论证，以符合经济社会发展现状和趋势，且不超出社会承受力。坚持第三方机构介入稳评的可行性原则，应考察重大决策是否符合广大人民群众的根本利益，是否征求了公众意见；是否会给经济社会发展带来负面影响；有无引发个体或群体上访、群体性事件、重大社会治安问题的可能性；是否能够体现政策的连续性和严密性。

4.可控性原则

坚持第三方机构介入稳评的可控性原则，应考察重大决策的实施前期宣传解释和舆论引导工作是否充分；在可预见的风险视域内，重大决策引发的社会稳定风险是否可控，是否存在影响社会稳定的其他因素；如果引发社会失稳，是否有配套的预警方案和应急处置预案，使社会风险得到有效防范和化解。

（二）重大决策社会稳定风险评估中第三方介入机制的路径

1.加强第三方机构准入资格的监督管理机制

当前，重大决策社会稳定风险评估中的第三方介入机制已经成为社会治理创新的新常态。为充分发挥第三方机构的工作职能，政府部门应严格规范第三方机构的准入资格，加强资格审查。监督审查从事社会稳定风险评估的第三方机构应具备基本从业条件，包括在民政、工商、司法等部门正式注册，且正式员工需具备高级专业技术职称，并有专业领域的外聘专家团队；具有相应的风险评估及法律咨询等行政许可的资质证书，且有参与社会稳定风险评估工作的经验。

2.强化第三方机构工作绩效的考核管理制度

政府管理部门应以年度为周期对第三方机构实施严格的工作绩效考核监督，并实行动态管理，按照考核结果向社会择优推荐合格的第三方机构，对于不合格的第三方机构令其整改或取消其承担社会稳定风险评估工作的资格。绩效考评包括两种形式：第一种是常规化的年度综合考评，以年度为周期，定期向社会公示第三方机构及评级情况，即年度绩效考评；第二种是每一个项目完成后，针对项目实施过程中的风险评估结论进行的实时动态信誉评级制度，即项目绩效考评。

3.规范第三方机构评估结论的评价管理机制

当前，针对稳评的评估并未引起足够的重视，学界仅有张乐和童星从过程评价与效果评价相结合的视角对重大决策社会稳定风险评估结论的考评管理进行了探索性研究。对第三方评估效果进行评估，有助于进一步规范第三方机构参与社会稳定风险评估工作，提高稳评的专业性、客观性和公正性，探索建立行业管理组织，实施第三方机构自我管理、自我监督势在必行。

五、结论

随着我国进入高质量发展新阶段，要借助高质量发展的东风，不断修改、调整、完善现有的“社会稳定风险评估”制度，实现社会稳定的有效防范。在实现社会稳定风险有效预防的同时，推动我国经济发展。