农村宅基地行政审批与登记制度下的问题及解决办法

殷凡诺

（江西财经大学 江西，南昌330013）

1 行政审批制度下存在的弊端

《物权法》虽然通过专章形式对农村宅基地进行了规定，有关其具体权利的行使，规定由公法属性的《土地管理法》予以调整。根据《土地管理法》的规定，可以得知，一般情况下宅基地审批和收回都是由乡镇政府行使的。但是这一行政审批程序是否合理？答案是否定的。

理由如下：法律规定农村集体所有的土地由村集体经济组织来经营管理，这是不是就是意味着该村宅基地的使用权以及收回应当由该村集体经济组织享有，这是不是就不能构成对村集体的自治权以及财产权的保障了；作为拥有特殊身份的村民对于宅基地的使用权经过层层报批，使得它的流转不够自由，这是不是对于城镇化的发展造成一定的困扰。

2 行政登记制度下存在的争议

由于宅基地的特殊属性，不能够被继承，那对于在宅基地基于“房地一体”的原则继承房屋后能否继续享有对该宅基地的使用权，以及当继承人并不具备“村民”这一特殊身份时能否继承该房屋是存在一定争议的。并且，不具备“村民”这一特殊身份的非村民，通过交付租金的方式取得20 年内的不需要登记的土地使用权，有别于已经获得登记的房屋所有权，是不是突破了“房地一体”原则。

即使新修改的《土地管理法》允许农村中的经营性土地可以入市，期望看到赋闲的农村宅基地重新焕发“活力”，却又规定了各种限制条件将农村宅基地排除在外。这样既限制了农村宅基地使用权的流转，又达不到让赋闲的农村宅基地有了新的利用价值的目的。

3 制度完善

我国宪法就规定了公民合法的私有财产不受侵犯，这就需要政府的积极作为来保护村民的宅基地使用权。其次，通过行政登记，明确权属，能够有效避免村民合法享有的宅基地使用受到非法侵害。至于为什么要通过《土地管理法》规定土地的总体规划以及各种审批制度，这是为了避免大量农田被侵占以及大量的宅基地被荒废，从而达到保障我国的粮食安全；只要你属于“村民”就可以无偿的享有一定面积的宅基地的使用权。不仅能够有效保障村民的居住权，而且也保障人权的一种表现。

我国农村宅基地的公法规制手段包括规划管理、审批管理、登记管理、用途管制（不能用于开发建设）。上文提到的申请农村宅基地的使用权要经过乡镇政府的行政审批，本质就是行政许可。但是“村民”享有的宅基地的使用权是宪法赋予其的一项基本权利，并不需要行政机关的许可来授予。再加上《土地管理法》已经规定了乡镇政府对村庄进行总体规划，再交由县级政府统一审批，在对村庄土地已经进行了总体规划这一背景下，还要求乡镇政府进行行政审批，这就忽视了村民自治的能力了。在熟人社会这一背景下，农村宅基地的市场交易较少，但是根据目前逐渐放开的农村宅基地市场趋势，通过登记管理来保护交易双方的权利就显得尤为重要。

没有无权利的义务，即使村民对于宅基地享有的使用权是受到宪法保护的，但是也需要国家机关通过行使权力对其流转进行一定的限制，保护我国的土地资源。宪法规定只有在于公共利益需要的考量下才会对公民的基本权利进行限制。但是公共利益这一概念过于抽象化，并且随着时代的变化发展它的内涵也是不断变化发展着的。所以，当前的立法以及实践操作中对于农村宅基地流转的限制符合公共利益这一原则还存在争议。设计村民无偿使用宅基地的初衷是为了保护村民的居住权，但是制度的保障却有所欠缺。这一问题的解决有赖于比例原则的运用。上文说到的虽然法律允许集体组织的经营性土地可以入市，但是设置了许多限制条件来达到禁止农村宅基地流转的目的的做法是不是没有遵循比例原则的限度损害了村民和村集体的利益？

首先，应当明确农村集体经济组织享有的农村宅基地所有权应该是包括处分、收益在内的完整的所有权。处分权就是在不受到过多的行政审批的前提下，能够对自主而又独立的处理农村宅基地的相关事务。既维护了村民与村集体的利益，又可以避免由于国家公权力的行使对由集体经济组织享有的所有权受到损害。收益权就是当宅基地被征收以及被转让时农村集体经济组织所享有的所有财产性收益。

其次，应当对行政审批和限制宅基地流转的相关制度进行变革。因为，在民法中农村集体经济组织是拥有法人地位的，可以承担后果。这也就表明对宅基地的使用进行行政审批是不合时宜的。

最后，关于农村宅基地的登记问题，应当明确“一户一宅”这一规定，解决当前可能因为农村宅基地的合法流转中出现的“一户多宅”的登记问题。关于农村宅基地使用权的变动宜采用登记生效主义。在农村熟人社会这一背景下，也许不用采用登记生效主义也能保障交易安全。但是随着农村人口向城市涌动以及非本村村民出于生产经营的需要，采用登记生效主义既能够保护交易双方，又符合房地一体的要求。