多中心治理理论视域下乡村生态宜居建设主体研究——以广西平乐县渡河村为例

梁丹，朱颖

（桂林理工大学公共管理与传媒学院 广西，桂林541000）

解决三农问题是建设现代化强国的关键。2018年提出的乡村振兴战略，重视乡村生态宜居建设，坚持以人为本，致力于打破城乡二元结构等级分隔，给基层治理带来严峻考验。学者们结合公共治理体系现代化改革现状，探索多中心模式在中国农村建设[1]与规划[2]中的作用及其可操作性[3]。2012 年的渡河村在私人企业家和村两委带领下，成功实践了“企业+村委+农民+政府”的多中心模式，完成了融入园林特色和“生态宜居”理念的村落发展与改造。但由于缺乏对主体合作的规范，渡河村多中心治理模式呈现出松散和不稳定状态。对此，需要结合多元主体特性，尝试提出“多中心+PPP”相结合模式，致力于重构多元主体之间的合作模式，将市场思维融入多中心治理模式中。

1 多中心治理主体理论及应用

1.1 理论的提出

乡村治理在十余年的发展历程中取得重大成就，道路硬化、改厨改厕等工程先后落实。在政策的鼓励下，许多企业开始将发展目光转移到乡村但大都止步于短期的业务往来。因此，如何将下乡的资本、人才与乡村资源以振兴乡村为目的结合发展、改善乡村建设环境成为基层治理亟待解决的问题。2005 年，周松强学者曾从温岭市“民主恳谈”实例中探索了多中心模式在基层治理的成功实践，强调公共事务的有效供、权力来源多样和参与主体多元，在平等对话和共同协商的基础上达成共识，组织形成平等伙伴关系的治理网络，以达“善治”状态[4]。

1.2 理论的应用

多中心理论作为一种新的政府公共管理范式，其宗旨和精髓思想被学者们用于推动乡村治理变革。在公共治理改革背景下，政府转变角色、下放权力，倡导多元主体共治，整合民间不同领域的力量，通过社会责任共负，释放民间力量，将其导入乡村生态宜居建设发展的行列，形成乡村建设协作的网络，是提升公共治理输出服务的最有效途径。

2 乡村生态宜居建设主体存在的问题梳理

2.1 农民主体地位的缺失

农民是乡村振兴的主要主体，但农村地区薄弱的基础设施建设和经济发展水平造就了农村建设人才的流失。且农民群体对自身的社会定位以及权责意识不清晰，在快速发展变革的当代社会中逐渐丧失政治参与的意识和能力，农民的真正诉求和切实感受无法真正得到体现和表达，无法有效发挥农民群体的主体作用。

2.2 基层政府的有限性

政府机构的日常运行主要依赖其有限的税收收入，凭借其业务能力赢得社会的支持，进而维持区域安定。乡村振兴是一个追求可持续发展的复杂而庞大的工程，有限政府难以凭己之力应对日趋复杂的公共治理问题。此外，具备层级制特性的政府机构易将其他主体视为政府部门实现公共治理的下层机构，自身角色定位不清晰，易干扰多中心模式运行。

2.3 村“两委”组织缺失

家庭联产承包责任制实行至今，产生村委权威性与话语权不足以及村委治理能力下降现象。面对新形势下乡村振兴带动的关于“乡村政治”发展与乡村治理转向现代化的时代课题，当前的乡村村委恐难当重任。

2.4 社会组织参与条件不足

我国社会组织多以承接政府不便处理的“行政外包”的业务形式参与公共治理环节，且参与公共治理的历程较短，以致还没有关于社会组织参与乡村治理系统性的制度供给。此外，由于需求和资源受限，社会组织在乡村地区发展发育不完全，参与度较低。

3 解决乡村建设主体现存问题的路径探析

从上述分析可以看出，多中心模式在乡村建设实践中仍有不足。以下将通过“多中心+PPP”模式，规范多元主体间的相互关系及其运行模式。

3.1 找寻主体角色，重构运行模式

3.1.1 乡村建设前期多元主体的初始运行模式 第一，政府扩大财政支出，善于用政策引导。政府扩大财政支出，一方面向社会资本方购买公共服务，借助其专业和经验规划乡村建设的项目发展方向，完善生产网络；扩大高校定向生培养以弥补乡村建设人才短缺现象；向社会组织提供优惠政策，提高其参与性；向农民群体间接输出人才、资金、技术与经验等物资条件。另一方面，政府扩大在政策研究与宣传方面的支出，把好政策关的同时及时反映多元主体的政策需求。第二，社会资本发挥其专业性。社会资本方在实地考察农村地区人才、资源及技术水平后，因地制宜制定具有地方特色且宜居的生态村落发展规划，最大限度发挥政府对乡村发展的资金与政策补贴效能，尊重民意，协助乡村基础设施建设与生产发展网络重构。并加强与其他主体在技术、管理经验以及人才方面的交流，使多元主体间专属知识的范围不断缩小，提高多中心治理模式的稳定性。第三，高校要做好“三方沟通”。高校科研机构在政府资金和政策的支持下定向为乡村建设培养人才，这一过程必须做好与社会资本方、乡村发展委员会之间的交流，以便及时调整人才培养方向；做好与农民群体之间的沟通，了解其知识技能缺失状态，定期为其制定专项知识与技能培训。第四，社会组织扩大发展范围，提高治理能力。社会组织要抓住机遇，协助乡村发展委员会创立和运行，并在乡村建设中提高自身参与公共治理的能力与水平，增进农民对社会组织的了解，扩大其在乡村地区的规模体系。第五，农民发挥主体作用。农民主体作为主要的“输入者”，自发以股份制的形式加入乡村发展委员会，接收来自政府和其他主体的物质援助和发展指导，执行委员会决议。在过程中注重对自我能力与知识技能水平的提升。

3.1.2 乡村建设中后期实现两个“自治” 第一，政府转变输出方式，推动多元主体自治。政府将以管理职能输出代替前期的物资输出，为其他多元主体在乡村建设的实践中提供给较好的制度和监管环境，逐渐弱化其输出和领导职能，以便更好的达成多元主体间的自主治理。第二，乡村发展委员会转“输入”为“输出”，实现村庄自治。乡村发展委员会发挥治理能力，带领村庄村民实现村务自治。同时代表村集体在多中心模式中维持与其他主体的合作。第三，社会资本转变参与形式。社会资本脱离与政府的合约限制，带资加入乡村产业的开发合作，并借助在高校、社会组织之间关于人才、信息的交流推动企业技术革新。第四，社会组织提升参与治理的能力。社会组织将借此扩大规模体系，发展社会组织文化，进一步提升其社会影响力与地位，为社会组织扩大在公共治理的参与面奠定基础。第五，高校科研机构转变参与动力。高校科研机构侧重于与其他主体之间信息、技术与人才需求方面的交流，提高自身在经济环境中的自营与自发能力，更好地实现高校人才培养的社会价值。

3.2 机制重构：完善人才激励机制，促进乡村建设人才“引留”

当前乡村地区建设人才严重缺乏，解决问题的根源在于人才的“引”与“留”。需要优化乡村就业环境、工资水平、基础设施及社会保障体系，逐步消除城乡就业环境差异。其次，畅通基层干部晋升机制，留住优秀党员干部，同时吸引高校毕业生基层就业。最后，健全高校人才培养机制，扩大“定向生”培养范围，将高校人才培养与引导就业工作落到实处。