档案利用权视域下公务员诚信档案制度构建与完善

胡大伟/浙大城市学院法学院

近年来，随着国家诚信体系建设的深入推进，公务员诚信档案管理逐渐引起学界的关注，研究者主要从存在价值、建设路径[1]、过程管理[2]以及国外经验启示[3]等方面做出了探索性论证。这些成果都发挥了较强的知识拓展及政策阐释价值，但新发展阶段公务员诚信档案的制度建构不能仅停留在政策推动及政策阐释层面，还需要法治引领及相应法理论证支撑。目前，学界对于公务员诚信档案的相关法理言说及法治化建设路径语焉不详、定位模糊。为了推进公务员诚信档案在档案治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用，有必要基于档案利用权的视角，对公务员诚信档案建设的制度价值和法治化路径作深入探究。

1 公务员诚信档案建设的双重维度与制度价值

公务员诚信档案是对公务员诚信信息的历史记录，是对公务员过往相关诚信活动和诚信面貌的客观再现。公务员诚信档案建设是国家治理体系现代化的重要组成部分，诚信价值观实现的双重途径决定了公务员诚信档案建设的双重维度。新时代公务员诚信档案建设不仅是公务员道德自律的基本要求，更是公务员道德行为法治化的客观需要。

公务员诚信档案建设的制度价值包括如下4个方面。其一，完善和服务于党和国家监督体系。公务员作为公权力的直接实施主体，既是被监督对象，又是党和国家监督体系不断完善的建设者和示范力量，因此公务员诚信档案的建设不仅关系着群众监督的有效开展，更关系党和国家监督体系的健康发展。其二，完善和催化于服务型政府建设。公务员诚信档案的法治化有助于造就一支清正廉洁、守法守信、公正高效的公务员队伍，树立政府的权威和公信力，打造服务型政府。其三，完善和赋能于廉洁社会构建。对公务员的诚信表现作出发展性的记录，有助于公务员诚信价值观的形成，促进公务员成为公道正派的公职人员，选择清正廉洁的行为方式，进而带动影响廉洁社会的建设发展。其四，完善和助力于社会主义核心价值观入法。2018年新修订公务员法把“践行社会主义核心价值观”列为我国公务员的法定义务，而且明确要求公务员“带头践行”。加快推进我国公务员诚信档案的法治化建设，不仅顺应了公职人员诚信管理法治化的时代潮流，更是社会主义核心价值观入法的必要举措。

2 公务员诚信档案建设的制度困境

2.1 公务员诚信档案法律体系尚未建立

顺利推进公务员诚信档案建设需要完善的法治体系保障。然而立足职业道德培育的公务员诚信档案建设方案依然不够明晰，相关法律法规对公务员诚信建设问题只做了抽象笼统的倡导性规定，关于公务员诚信档案建设尚缺乏周密、可操行性的法律设计方案。党中央通过制定党内法规不断强化政治诚信，专门修改了《干部人事档案工作条例》（以下简称《条例》），该条例对干部人事档案诚信问题做了更加严格的规范。一定意义上《条例》能够成为推进社会信用体系建设的重要规范依据之一，但《条例》的主要目的是推进“干部人事档案”管理的规范化、科学化和制度化。《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）的通知》（以下简称《纲要》）只是原则性地提出把“公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为”等方面内容纳入诚信档案，且《纲要》的规范性、稳定性及法律效力属性明显不足。虽然《中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局关于推进公务员职业道德建设工程的意见》（以下简称《意见》）从保障公务员职业道德有效提升的角度，对公务员诚信档案的构建做了相对明晰的部署和要求，但《意见》由中组部、人力资源部和国家公务员局联合发布，属于规范性文件，无论是效力位阶抑或规范内容都难以产生较强的约束力和影响力。近年来，虽然许多地方出台了一些有关政务诚信建设的实施方案、实施意见等规范性文件，但具体内容基本都比较宏观抽象，涉及公务员诚信档案的表述大多蜻蜓点水、语焉不详。

2.2 公务员诚信档案建设的内容模糊、标准不一

公务员诚信档案法治化建设必须首先厘清诚信档案的具体内容，厘清诚信档案与人事及其他档案之间的区别。目前相关省（区、市）出台的有关政府诚信建设的实施方案，对公务员诚信档案建设内容基本做出了与《纲要》和《意见》相一致性的抽象性要求，这种规范模式给地方探索开展公务员诚信档案管理提供了较大的自由发挥空间，各地一般会结合年度考核同步开展公务员诚信档案建设工作。在全面从严治党的深入推进下，针对公权力机关及个人的考核形式多样，在无相关法律法规的约束指引下，繁重的考核态势必然会对公务员诚信的精细化考核及档案建设产生影响。目前各地方关于公务员诚信档案的建设内容上存在着泛化、混同、狭隘化等现象，如郑州市从四个方面（即涉及个人、家庭、职业、社会等领域的道德要求）对公务员开展诚信量化考核，通过9个加分项和31个减分项显示公务员诚信道德水平的区分度。这种诚信考核量化模式几乎涵盖了所有与公务员相关的道德行为，显然背离公务员诚信档案的价值要求，本质上陷入了形式主义的窠臼。有些地区探索利用党员先锋指数推进解决公务员诚信的量化考核难题，如浙江省台州市黄岩区对党员干部进行道德诚信量化考核，建立道德诚信信息档案。道德诚信量化考核结果分为A（先锋）B（合格）C（警示）D（不符合党员标准）四个等级。这种量化考核模式对于推动公务员行政道德水平的提高无疑具有一定积极意义，但无论在考核对象抑或评价方法上都存在较大的局限性，我们可以用党性考核引领政务诚信考核，但显然不能简单用党性考核取代公务员诚信考核。近年来也有一些地方逐渐认识到诚信档案具有自身的独特属性，不能太泛化，不能混同其他档案或附庸于其他档案。这些地方主要采用红黑名单模式归纳记载公务员诚信信息，如榆林市五堡县的诚信档案记录事项包括个人基本信息、红名单、黑名单、行政处罚、奖励荣誉。这种记载模式能够较好地与社会征信系统对接，但容易以记载的简单化处理掩盖公务员诚信档案建设内容的涵盖范围。

2.3 公务员诚信档案建设管理内部化、联动性不足

公务员诚信档案的制度价值决定了针对公务员诚信信息的评价指标设计决不能只考虑政府机构内部管理的需要，必须要考虑如何更有效地推进社会信用体系的建立健全，考虑社会公众知情和监督的需要，充分考虑社会公众的满意度。当前，各地有关公务员诚信档案的管理探索从采集、审核、归档、评价等基本表现为自收自评的内部运行模式，档案管理部门和社会公众还无法主动有效介入。公务员诚信档案不仅是各公权力机关内部数据收集和使用的问题，还是一个需要多部门联动、社会共同参与的系统工程，但目前公务员诚信档案建设管理的内部化、非透明化现象依然比较突出。

2.4 公务员诚信档案的信用价值难以彰显

公务员诚信档案建设的落脚点和依托虽然是档案，但核心旨向是“信用”。发挥诚信档案信用价值关键在用，因此公务员诚信档案的制度价值在于合法有效地利用。而公务员诚信档案能否被有效利用，取决于诚信档案建设在使用范围、使用鉴定、使用程序等方面的清晰度和支撑力。但整体而言，目前关于公务员诚信档案的建设还处于摸索阶段，各地重点关注公务员诚信档案从无到有的框架建构，对于如何管理及使用诚信档案并没有太多有效探索，对公务员诚信档案使用缺乏清晰的范围界定、健全的程序保障、公正的鉴定机制。针对公务员诚信档案的利用，《纲要》和《意见》从“重要依据”的功能视角原则性地提出诚信信用记录在“考核、任用、奖惩”方面的干部监督价值。基于此，实践中关于公务员诚信档案的利用主要局限于公务员考录、评先、提拔任用等内部组织人事领域，且关于如何使用各单位拥有较大的自由裁量权，在缺乏有效外部评价监督机制的情况下，公务员诚信档案的信用价值必然难以有效发挥。

3 公务员诚信档案建设的法治完善

3.1 构建内外衔接融合的公务员诚信档案法律体系

在全面推进依法治国的新时代，法治是社会运行和国家治理的基本方式，公务员诚信档案要真正发挥价值，必须走法治化之路。公务员诚信档案记录关乎公务员个人的权利，亦关乎公共利益和公权力的公信力，因此任一过程、任一步骤、任一方面都需要做到有法可依。公务员诚信档案法律制度的构建完善不仅要考虑自身的特殊性，还要考虑与相关法律制度体系的衔接融合。首先，公务员诚信档案法律体系建设不仅包括相关国家法律法规的建立健全，同时也包括相关党内法规的完善，因此在公务员诚信档案法律体系建设上必须建立党规国法一体推进的战略思维。其次，应该从社会信用一体化建设视角推进公务员诚信档案法律体系的完善。政务诚信是社会信用体系建设的重要内容之一，因此公务员诚信档案法律体系的构建完善不能脱离社会信用体系的法治发展语境。把信用建设纳入法治轨道，推进社会信用立法是近年来党中央、国务院重点关注的工作之一，各省（区、市）积极开展有益探索，浙江、上海、天津等地率先为社会信用立法，这些地方性信用立法基本上都对国家机关及工作人员在社会信用体系建设中的示范地位作出了明示，其中《上海市社会信用条例》第45条明确规定“建立国家机关工作人员信用档案制度”。基于地方立法实践和公务员诚信档案建设的客观需要，未来有必要在社会信用国家立法中对公务员诚信档案制度作出一体化的考量设计，在立法上明确其特殊地位、衔接融合原则和基础架构。

3.2 健全可追溯、完备可靠的公务员诚信档案内容

公务员诚信档案能否发挥应用的制度价值，诚信信息记录的清晰度、可靠性至关重要，必须厘清公务员诚信档案的记录内容。《纲要》规定公务员诚信档案应该包括“公务员个人有关事项报告、廉政记录、年度考核结果、相关违法违纪违约行为”等方面内容。针对公务员诚信档案的内容建设，《国务院关于加强政务诚信建设的指导意见》进一步提出要“准确记录并客观评价各级人民政府和公务员对职权范围内行政事项以及行政服务质量承诺、期限承诺和保障承诺的履行情况”“将各级公务员在履职过程中因违法违规、失信违约被司法判决、行政处罚、纪律处分、问责处理的信息纳入政务失信记录”。可以看出职业关联性是公务员诚信档案内容界定的基石，对职业关联性的理解不能仅局限于直接的政务职业活动，还需要考虑政治诚信、个人社会诚信对政务职业活动的间接影响。公务员诚信档案内容建设不仅需要重点解决公务员违反程序乱决策、朝令夕改、讲究形式主义、不作为、承诺和服务打折扣、欺上瞒下等不诚信问题，还要着力解决公务员对党不忠诚、不讲政治、不忠于人民的政治诚信问题，并审慎关注可能影响政府公信力的个人社会诚信状况。基于此，公务员诚信档案应该包括以下三方面内容：（1）公务员的基础性社会信用信息；（2）公务员的政务诚信信息，主要包括履职过程的特别奖励、突出表现以及违约违纪违法行为；（3）公务员的政治诚信信息，主要包括个人有关事项报告情况、政治规矩的遵守情况等。

3.3 构建标准化、专业化的公务员诚信档案管理体系

公务员诚信档案管理需要许多部门的通力协作。为保障公务员诚信档案管理的专业化和相对独立性，可借鉴香港特区的经验成立专门的公务员诚信管理机构。公务员诚信档案管理专门机构利用自身专业优势，指导统筹各有关单位做好所在单位公务员诚信信息的收集、初审及归档工作。与此同时公务员诚信管理机构应该与纪委、监委以及信用中心之间建立常态化的沟通合作机制，为做好相关诚信档案的收集、内部使用、监督以及互通共享工作提供保障。数字时代的到来为公务员诚信信息的统一归集和管理提供了极大便利。基于档案数字化发展的客观考量，新修订档案法明确了电子档案与传统载体档案的同等法律效力。数字化背景下实现公务员诚信档案的制度价值，需要打破信息孤岛，消除信息壁垒，通过电子政务系统以及公共信用信息平台实现公务员诚信档案信息的区域乃至全国共建共享。

3.4 畅通公务员诚信档案的信用价值利用通道

公务员诚信档案建设的制度价值不仅在内部监督和自我净化，还在于实现外部的社会监督和示范引领。因此公务员诚信档案建设需要建立良好的外部公开利用机制。在公民权利意识日渐兴盛的时代，政务信息、档案信息公开越来越受到广大民众的关注。新修订档案法在完善规定相关组织和个人档案保护义务的基础上，明确了各主体“享有依法利用档案的权利”。在此背景下，公务员诚信档案建设在信息公开方面必然要有所回应和作为。针对公务员诚信档案的外部利用，不仅是为监督惩罚失信行为，也是为发挥公务员在诚信建设方面的示范价值，《纲要》明确提出建立公务员诚信档案是政府诚信发挥示范作用的重要举措之一。因此，针对公务员诚信档案信息的监督使用不仅应该包括强制性的负面道德激励，实现“失信受惩戒”，也应该包括正面的道德激励，设置奖励机制，实现“守信受激励”。为了激活公务员诚信档案的外部利用，回应社会对诚信政务的期待，推进政务监督和诚信监测治理现代化，亟待建构更加畅通的公务员诚信档案外部利用机制。首先要做好公务员诚信档案信息与公共信用信息交换，建立健全公务员诚信档案管理机构与国家公用信息中心的互通互联共享机制。其次要构建完善的公务员诚信档案信息公开与个人隐私保护平衡机制。在畅通公务员诚信档案的外部利用通道的同时，还必须防范对公务员诚信档案信息的不当利用，避免对公务员诚信档案信息的扩大使用，避免侵犯受法律保护的公务员个人隐私。基于政务诚信监测监督与公务员个人隐私权的利益平衡考量，应当建立严格的公务员诚信档案信息查询机制。一方面，应该允许作为档案信息主体的公务员本人查询核实自己的诚信档案。随着信用档案数字化发展，在信息处理缺乏有效交互的情况下，海量数据的电子化处理难免会出错。赋予公务员本人自主查询权，不仅有助于推进公务员诚信档案信息的修复和更新，也有助于促进档案信息管理机构依法用权行权，防范相关机构对公务员个人隐私权的不当侵犯。而且允许公务员自主查询核实亦是公务员个人知情权有效实现的必然要求，更是彰显档案利用权的应有之义。另一方面，通过授权查询和政务共享实现对公务员诚信档案的有效利用。公务员诚信档案信息主要是职业诚信档案信息，不属于向社会主动公开的社会信用信息，因此公务员诚信档案利用还需设置相应的查询规范和条件。其一可以通过政务共享的方式赋予党和国家机关、人民团体以及法律法规授权组织相应的查询资格，当然此种查询必须指向公共目的，且与自身履行公共管理职责直接相关；其二可以通过授权查询的方式实现社会化的合理利用，即其他组织及个人在获得诚信档案信息主体的授权同意下，可以向征信机构索取授权主体的诚信档案报告。我国在鼓励数据开放利用的同时，应倡导建立对数据使用者的持续性审核责任机制[4]。

4 结语

确认档案利用权、推进档案信息化建设新修订档案法的一大亮点。实质上，推进档案信息化建设、明确电子档案与传统载体档案具有同等法律效力，亦是为了更好地保护和利用档案，让档案信息价值得到更好展现。新修订档案法可谓一部彰显公民档案利用权利、具有时代进步性的良法[5]，为公务员诚信档案的制度生长及有效利用提供了基础性的法治遵循。为促进档案利用权和档案信用价值的有效发挥，亟待从体系塑造、内容精选、管理优化、外部激活等方面做好公务员诚信档案建设，积极发挥法治思维和法治方式对公务员诚信档案制度完善的引领作用。