新中国成立以来中国共产党乡村治理思想的理论渊源、历史演变与经验启示

任志江，肖杨飞英

(西南财经大学 马克思主义学院，四川 成都 611130)

在新中国成立以来七十余年的乡村治理实践中，中国共产党每一时期的中央领导集体都努力将马克思主义经典作家的乡村治理思想与我国乡村治理实践相结合，先后形成了“政社合一”的乡村治理模式、“乡政村治”的乡村治理模式、乡村治理现代化模式。在脱贫攻坚取得决定性胜利和深入推进乡村振兴战略的新阶段，对新中国成立以来中国共产党乡村治理思想的理论渊源、历史演变与经验启示进行分析研究，具有不言而喻的意义和价值。

一、中国共产党乡村治理思想的理论渊源

(一)马克思恩格斯的乡村治理理论：确立了社会主义国家乡村治理的方向和原则

1.农业在社会生产中具有基础性地位。马克思恩格斯十分重视资本主义乡村社会的发展，在对其进行深入考察后形成了以农业基础性地位、农业现代化、城乡关系等为主要内容的乡村治理思想。他们从人类最基本的物质资料生产出发论述了农业的基础性地位。如马克思强调农业在整个社会生产中起决定性作用，马克思认为，“农业劳动是其它一切劳动得以独立存在的自然基础和前提”，“超过劳动者个人需要的农业劳动生产率是一切社会的基础”。[1]恩格斯对马克思关于农业基础地位的论述进行了阐释，指出马克思发现了人类历史发展的规律，即人们在从事政治、科学、艺术、宗教等活动之前必须首先解决饮食、生活和穿着等问题，因此物质资料生产是一个国家或时代发展的基础，国家能力、法律观点、艺术甚至宗教观念等都得在此基础上才能存在发展。[2]

2.发展农业必须走现代化道路。马克思在《资本论》中指出，生产资料日益昂贵和生产条件日趋恶化是传统农业生产的必然规律，小农经济的分散性、落后性决定了其必定会被历史所淘汰。工业革命凭借先进的生产技术改变了原有生产方式，极大地提高了劳动生产率，因此机器大生产和商品经济取代小农生产和自然经济是历史发展的必然趋势。在此基础上，马克思恩格斯提出因工业革命促进了农业领域的专业化，提高了农产品的流通频率，所以实现农业现代化的过程也是实现农业商品化和市场化的过程等观点。

3.努力实现城乡融合发展。马克思恩格斯指出社会分工是导致城乡分离的直接原因。在《德意志意识形态》一文中，他们指出物质劳动与精神劳动之间最大的分工是城乡之间的分工。城乡分工的趋势是人口、生产工具、资本、娱乐和需求日益集中在城市，而农村地区则出现相反的情况，即隔离和分散。城乡对立是农业生产力水平不高的必然结果，其根本原因是生产资料的私有制。他们指出要解决城乡对立矛盾、实现城乡融合发展，首先要巩固和加强农业的基础地位，积极推进农业现代化进程，提高农业部门生产力水平；其次要充分发挥好城市的中心辐射作用，通过城市发展带动农村发展，促进城乡结合；最后要促进工农业协同发展，利用工业化促进农业现代化，从而实现城乡融合发展。

(二)列宁的乡村治理理论：马克思恩格斯乡村治理理论在俄国的运用与发展

1.通过土地改革解决粮食问题。列宁在领导十月革命、巩固新生政权和开展经济建设的过程中，始终重视农业在国民经济中的基础性作用。如1906年他在《无产阶级及其在俄国革命中的同盟者》一文中就指出，“农业是俄国国民经济的基础”，[3]因此“没有粮食，就没有国家政权”。为此，他将马克思恩格斯的乡村治理理论与俄国具体实际相结合，认为俄国农奴制改革并未从真正意义上解放农民，其根本原因在于土地制度不合理。在对俄国早期资本主义发展情况和众多农业发展流派考察的基础上，他提出“废除赎金，归还割地”的土地改革思想，要求“把1861年从农民手中割去的土地归还农民”，“农民土地和地主土地担负的赋税完全平等”，[4]“把政府和地主用赎金方式从农民身上掠夺去的钱归还人民”。[5]这种关心农民切身利益的思想和做法，在很大程度上了调动了农民参与革命的积极性。

2.通过农业合作社引导农民走社会主义道路。在战时共产主义时期，列宁从马克思恩格斯关于共产主义合作社的基本原理出发，希望领导俄国“直接过渡”到共产主义，并由此采取了一些激进手段，从而引发了俄国农民的暴乱。有鉴于此，在总结经验教训后，列宁领导新生的苏俄政权开始实行新经济政策，试图通过利用商品货币关系和经济规律来引导农民逐步走上社会主义道路。如在《论合作社》一文中，列宁指出，引导农业走上社会主义道路最有效的途径，就是以商品经济为纽带，以农民自愿为前提，以合作互助为基础，经过供销合作社和消费者合作社逐步向更高形式的生产合作社过渡，最终通过建立吸引数百万个体小农的合作社系统引导农民走上社会主义道路。他特别强调，合作社要遵循简便易行、自愿加入的原则，避免了“直接过渡”和强迫命令的再度出现。与此同时，列宁强调，在发展商品经济的过程中，既要充分刺激和调动农民的生产积极性，又要有力监督和管制私人资本主义发展，从而使私人利益适当地与集体利益、国家利益结合起来。

3.通过全俄电气化工程建设来加强城乡交流。列宁赞同马克思恩格斯关于城乡融合发展的理论，认为城乡对立是资本主义私有制发展到一定阶段的产物，只有在推翻资产阶级统治和建立无产阶级政权后，通过实现工农联盟和土地国有化，才能为消除城乡对立，创造物质基础和制度保障。他深刻意识到电气化作为一种先进的科学技术对经济生产和社会进步具有重要的推动作用，认为“电气化将把城乡链接起来，在电气化这种现代最高技术的基础上组织工业生产，就能消除城乡间的悬殊现象，提高农村的文化水平，甚至消除穷乡僻壤那种落后、愚昧、粗野、贫困、疾病丛生的状态”。[6]正因如此，列宁一方面大力支持电气化发展，另一方面主张工业要支持农业发展，为农民提供必需的工业品，同时农业也要利用科技不断改进自身技术，为工业发展提供高质量低成本的的原材料。他认为通过工农业间的这种互动交流，可有效消除城乡对立，促进城乡融合。

二、新中国成立以来中国共产党乡村治理思想的历史演变

(一)毛泽东时代的乡村治理思想：从土地革命到“政社合一”

1.废除旧式乡村治理制度，重构乡村治理组织体系。在新民主主义革命时期，毛泽东就十分重视乡村社会在中国革命中的作用。在大革命时期创办农民运动讲习所和发动工农运动的基础上，根据革命形势的变化，他在土地革命战争时期将革命重心从城市转移到农村，并开辟出“农村包围城市、武装夺取政权”的道路。为此，他领导广大工农群众通过土地革命先后在农村建立了革命根据地、抗日根据地和解放区，废除了以封建乡绅治理为主的传统乡村治理制度，形成以中国共产党基层组织为核心、行政组织和各类群众组织分工协作的乡村治理组织体系。在此过程中，中国共产党一方面通过大规模土地改革和对传统乡村社会中黑恶势力、宗族势力的打击，将乡村治理权力收回到党和政府手中，掌握了基层乡村治理的主动权；另一方面，通过将地主富农多余的土地分给无地少地的农民，改变了广大农民的经济地位和政治地位，乡村社会秩序和治理状况随之被重新建构。

2.整合乡村资源，建立政社合一的治理模式。新中国成立后，随着国民经济恢复和“一化三改”任务的明确，亟需将土地革命以来“一家一户”的农业生产结构进行整合，通过将国家权力迅速渗透到乡村基层组织来有效组织农业生产和支持工业化建设。由于任务的艰巨性和探索的渐进性，这一过程先后经历了互助组、初级社、高级社，最后通过人民公社化运动建立起政社合一乡村治理模式。人民公社体制集政权组织、生产组织、基层治理为一体，形成了“公社”“大队”“小队”这一自上而下的三级乡村治理模式。在这种体制下，国家政权渗透到乡村社会的方方面面，农民的生活生产都由公社统一安排，此时的乡村治理等同于政府治理，呈现出一元化、集体化、国家化等特征。高度集中的农业管理体制虽然巩固了基层政权，但违背了经济社会发展规律，严重束缚了农民的积极性、主动性和创造性，造成农业生产的长期低下和滞后。

(二)邓小平时代的乡村治理思想：通过破旧立新进行“乡政村治”

1.提出“两个飞跃”伟大论断。针对“政社合一”治理模式的严重问题，1978年以来通过解放思想和初步探索，邓小平提出“农业发展要实现两个飞跃”的论断，即“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃”，其中“第一个飞跃，就是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制，这是一个很大的进步，要长期坚持不变”；“第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济，这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”。[7]这就为在突破人民公社体制下“政社合一”的一元化乡村治理模式的基础上，推进以商品交换为基础的市场化改革，和因地制宜地探索建立在自愿、高效基础上的规模化、机械化、集约化的新型农业合作化道路，指明了方向。

2.通过“乡政村治”制度引导村民进行自治。1978年后家庭联产承包责任制改革既推动了农村经济发展，也因原有人民公社体制开始瓦解而使乡村治理出现一系列问题。为此，部分地区村民自发形成群众自治组织，如1980年广西河池地区宜山县果作村选举产生了第一个村民委员会，从而拉开了新时期乡村治理改革的序幕。1982年宪法确定了居委会和村委会是基层群众性自治组织，开始了居委会和村委会的全国试点工作。1983年国务院下发《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，人民公社制度开始全面解体。到1984年末，全国90%以上的农村建立起乡镇政府。1987年全国人大通过了《村民委员会组织法(试行)》，对村委会的性质、地位、结构、产生方式、工作方法等作出全面规定，[8]我国乡村治理正式迎来“乡政村治”时代。

(三)江泽民时代的乡村治理思想：“三个代表”引领下的乡村治理

1.提出“三农”问题事关全面建设小康社会的全局。在毛泽东和邓小平的基础上，江泽民进一步深化了“三农”问题在经济社会发展中的基础性地位和作用。他指出，“我国是一个农业大国，十一亿多人口，九亿在农村”，“这个基本国情，是我们考虑全部问题的一个根本出发点”。[9]在此基础上，他不仅重申，“农业始终是战略产业，粮食始终是战略物资，必须抓得很紧很紧，任何时候都松懈不得”，[10]还强调发展农村经济、建设现代农业、增加农民收入是全面建设小康社会的主要任务。

2.深化农村体制改革，加强基层民主建设。针对农村改革，江泽民指出，必须不断完善家庭联产承包责任制中统分结合的双层经营管理体制，积极发展社会服务体系，逐步增强集体经济实力，引导农民走上共同富裕的道路，切不可偏离这一农村改革的主要目标和总体方向。为此，中央一方面提出将农村土地承包经营权年限再延长三十年，积极探索土地经营权流转方式，大力引导富余劳动力向乡镇企业和新兴小城镇转移，稳定农村经济发展秩序；另一方面，在村民自治基础上提出基层民主政治建设，在广大农村进行“民主选举”、“民主决策”、“民主管理”、“民主监督”，尊重农民在乡村治理中的主体作用，从而使基层民主政治建设得以不断推进。

(四)胡锦涛时代的乡村治理思想：科学发展观指导下的社会主义新农村建设

1.提出“两个趋向”重要论断，推进社会主义新农村建设。改革开放以来我国乡村建设既取得了显著成就，也产生了不少问题。在充分考察世界各国工业与农业、城市与农村发展情况的基础上，胡锦涛提出“两个趋向”的重要论断，即在一些后发工业化国家发展过程中，工业化初期会以农业为依托，通过以农促工来推进工业化进程，这是一个普遍趋向；但当工业化达到一定程度后，将会出现通过工业支持农业、城市支持农村来实现城乡协调发展，这样也是一个普遍趋向。[11]有鉴于此，2003年党的十六届三中全会提出城乡统筹发展，要求加快建立健全以工促农、以城带乡的体制机制。在此基础上，2005年党的十六届五中全会提出“建设社会主义新农村”的要求，并将这一任务纳入我国现代化总体目标之中，指出“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求”推进这一建设。

2.在高度重视的基础上，通过各种措施切实推动“三农”问题的解决。以胡锦涛为总书记的党中央不仅强调要将“三农”工作当做全党工作的重中之重，而且按照“多予、少取、放活”的原则出台了一系列惠农优农的政策措施，有力推动了这一时期的乡村治理和新农村建设。如党的十六大以来，中央不断加大对“三农”领域的资金、技术和人力资本投入，加强农村教育和基础设施建设，加大各种惠农补贴力度，推进农村税费改革，特别是废除了持续两千多年的农业税，切实减轻了农民负担，有效促进了农民增产增收。

3.重视以农村基层党组织为核心的乡村民主政治建设。胡锦涛十分重视农村基层党组织在乡村治理中的核心作用，强调要通过农村基层党组织领导推进乡村民主政治建设，充分调动农民生产生活的积极性和主动性。为此，在2002年党的十六大对基层群众自治内涵与特征进行阐释基础上，2017年党的十七大正式将基层群众自治制度明确为国家基本政治制度，提出要完善村党组织领导下的乡村自治动力机制，以村民大会、村民代表大会和民主讨论的方式进行民主决策，以自我教育、自我管理和自我服务为主要目标开展民主治理，以村务公开、财务监督和民主评议为主要内容开展民主监督，不断推进农村自治朝着制度化、规范化和程序化方向发展。

(五)习近平时代的乡村治理思想：开启新时代乡村治理的新征程

1.夯实农业基础地位，推进农业现代化。以习近平为核心的党中央十分重视农业在全党工作中的全局性、方向性、战略性意义，一再强调要夯实农业基础地位，严守十八亿亩耕地红线，抓好粮食生产，统筹处理好政府与市场、国际与国内两个市场的关系，务必将中国人的饭碗端在自己手里，并引导粮食生产由增产导向向提质导向转变，做好“增产”与“提质”两不误。习近平认为，我国农业的出路只能是现代化，而农业现代化的关键在于科技进步，因此我国必须比以往任何时候都更加重视和依靠农业科技，走集约发展道路。

2.打赢脱贫攻坚战，创造人类减贫奇迹。从20世纪80年代起党中央就将扶贫开发纳入国家发展规划，领导人民进行了大规模扶贫开发。2012年以来，以习近平为核心的党中央将脱贫攻坚上升到“两个一百年”战略的高度，要求将这一任务作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局以及全面建成小康社会的底线任务来看待。经过八年努力，“现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务”，[12]创造了中国减贫史乃至人类减贫史上前所未有的伟大奇迹。

3.实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展。以习近平为核心的党中央立足于党和国家各项事业发展的全局，深刻剖析了我国乡村治理的问题和困境，提出通过实施乡村振兴战略来作为新时代解决“三农”问题、推进农业农村现代化的有力抓手和破解之道。为此，习近平一方面指出乡村振兴事关国家发展战略全局，要利用乡村振兴战略推动国家现代化建设进程；另一方面，对这一战略的内涵要求、实施路径、奋斗目标等做出部署安排，要求从产业、文化、人才、生态、组织五个维度，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的标准，争取到2035年基本实现农业现代化，到2050年农村各项事业得到全面振兴，农业发展势头更加强劲，农民生活水平质量迈向新阶段。

4.以基层党建引领乡村治理。由于一方面实现乡村振兴，治理有效是基础和根基；另一方面，党管农村工作既是从革命、建设、改革时期就延续下来的优良传统，也是新时代开展农村工作的基本原则和突出优势，所以以基层党建引领乡村治理是实现乡村振兴战略的必由之路。为此，习近平多次指出：“办好农村的事情，实现乡村振兴，关键在党。”[13]正因如此，2012年以来党中央一方面通过全面从严治党加强农村基层组织建设，不断做强这一农村各项工作的“战斗堡垒”；另一方面，积极稳妥地推进乡村治理，有效提升乡村治理体系和治理能力的现代化水平。如在全国各地积极探索和创新乡村治理模式的过程中，涌现出浙江省象山县的“村民说事制度”、北京顺义区的“村规民约推进协同治理制度”、陕西省汉阴县的“三线联系群众工作法”等各种独具特色的乡村治理模式，为乡村治理注入了新鲜血液，乡村善治格局初露头角。

三、经验启示

(一)要充分发挥农村基层党组织在乡村治理中的战斗堡垒作用

我国乡村治理的历史经验证明，党的领导是我国乡村治理取得巨大进步的根本性保障，因此新时代的乡村振兴战略必须坚持党的领导不动摇。农村基层党组织是党在乡村社会的最后一公里，在乡村治理中起着领导核心作用。因此，要提高政治站位，加强理论学习，强化班子建设，保持优良作风，严格纪律约束，推进反腐工作，健全制度建设，确保农村基层党组织在乡村治理中战斗堡垒作用的充分发挥。

(二)坚持和巩固农业在国民经济中的基础性地位

农业稳则国家稳，农业兴则国家兴。虽然我国农业发展取得了巨大成就，但仍存在不少短板。如由于农业发展需要投入大量资金和技术，其附加值又相对较低，加之农业生产周期性较长、抗风险能力较弱，所以不少地方在实际工作中往往“轻农”、“重工”、“兴商”。同时，由于我国人口基数大，耕地面积少，加上土地的不合理利用，致使耕地面积持续缩减，粮食问题依然严峻。这些都说明我们应在马克思主义经典作家相关理论的指导下，在继承中国共产党每一时期主要领导人乡村治理思想的基础上，持之以恒地坚持和巩固农业在国民经济中的基础性地位，既要严守十八亿亩耕地红线，也要着力提升农产品质量，更加有效地引导我国农业朝增产增质增效的方向发展。

(三)必须走农业现代化和合作化道路

马克思在《资本论》中指出，小农经济由于自身的落后性、分散性等决定了其一定会被历史淘汰的命运，恩格斯也指出工业革命带来的社会化大生产取代自然经济小生产是历史趋势，因此应充分利用市场机制和现代工业来推进农业商品化与机械化，从而有效助力农业现代化进程。此外，还应认识到一家一户经济形式的局限性，采取自愿、科学的方式引导农民走上合作化道路。在新中国成立以来的乡村治理中，每一阶段的中央领导集体都对农业现代化和合作化道路进行了艰辛探索。改革开放前我国在农业合作化基础上推进以机械化为核心的农业现代化道路，改革开放后则在家庭联产承包责任制基础上推进以科技为核心的农业现代化道路，20世纪90年代后又在巩固和完善双层经营体制的基础上推进以转变农业发展方式为核心的农业现代化道路。新时代要实现农业强、农民富、农村美的目标，必须坚持走以新型合作化为基础、以科技进步为核心的中国特色农业现代化道路，努力构建现代农业生产体系、经营体系，建立健全农业支持保护体系，完善农业支持保护制度，严格落实各项优农惠农政策，为实现农业现代化提供政策制度支持。

(四)努力推动城乡融合发展

在工业化和城镇化进程中不可避免地会出现乡村衰落现象，但当乡村衰落与城市繁荣的差距超过一定限度时，就会致使一些发展中国家陷入“现代化陷阱”。党的十九大指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这其中不平衡不充分的发展，就包括城乡发展不平衡。城乡发展的不平衡不协调又主要表现为城乡差距大、农业发展压力大、“乡村病”日趋严峻等多个方面。新时代以来，以习近平为核心的党中央对这一问题进行了深入分析，提出通过实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。[14]实际上这就明确了通过城乡融合发展实现乡村美好生活的路径和目标。

(五)不断推进农村体制机制改革创新

由上文不难看出，改革开以来每一次农村改革都会给乡村治理带来新的活力，推动农村生产和乡村治理向前发展。新时代以来我国农村改革步入一个新的发展阶段，特别是脱贫攻坚任务的完成和乡村振兴战略的启动，意味着这一改革进入新阶段的深水区和攻坚期。这就需要更加科学地处理好农民与土地的关系，积极探索深化农村集体产权和农村土地经营制度改革的路径，着力扫除一切制约农村生产力发展的体制机制障碍，为乡村治理现代化注入不竭的动力。

(六)务必充分尊重农民在乡村治理中的主体作用和创新精神

农民是乡村社会的主体，因此推进乡村振兴战略应充分重视农民的重要作用，尊重农民在乡村治理中的主体作用和创新精神，让农民成为乡村经济发展的实际受益者。因此，要充分发扬基层民主协商，增强农民的主人公意识，加强他们在乡村治理中的话语权，激发其创新精神，以推动新时代乡村振兴迈向更高的台阶。

(七)在推进村民自治实践中不断完善村民自治制度

村民自治是广大农民群众智慧的结晶，是农民群众维护自身权力、积极参与基层民主政治建设的产物。新时代的村民自治制度表现出了许多新的特征，因此要在新时代推进村民自治的实践中不断完善村民自治制度。一方面要坚持和巩固中国共产党在村民自治中的领导核心作用，不断加强农村基层党组织建设，以基层党建引领村民自治有序发展。另一方面要在国家治理现代化的总体制度框架内以及乡村治理现代化的实践中推动村民自治制度朝着规范化、制度化、法治化、民主化方向发展。最后要坚持不断创新村民自治形式，既要突破传统村民自治制度的局限性，又要结合新的时代特点继续推动村民自治制度的变革和创新。