城市生活垃圾管理研究

王 琴

（山西师范大学现代文理学院，山西 临汾 041000）

根据国家统计局今年发布的《经济社会发展统计图表》，截至2020年11月，我国的城镇化率达到63.89%，在2000-2020年的二十年间，我国的城镇化率增长了27.8%。伴随城镇人口的快速增加，我国城市规模也日益庞大。第七次全国人口普查结果显示，我国当前城区常住人口超过1 000万的超大城市有上海、北京、深圳等7座，城区常住人口在500万到1 000万之间的特大城市有武汉、东莞、西安、杭州等14座。随着城市的扩大和消费的提高，城市的垃圾产量也急剧增长。数据显示，截至2019年，我国一线到五线的337个城市所产生的生活垃圾总量达到3.43亿吨，其中北京、上海和广州的生活垃圾产量分列前三。大量垃圾的产生，让给城市居民的生活带来巨大的不便，也给城市造成了很大的污染。为此，解决城市生活垃圾问题，已经成为当前城镇化发展和城市建设过程中的重要内容，直接关系到城市的环境问题和城镇居民的生活利益。目前，在城市生活垃圾的管理方面，我国已经采取了垃圾分类、无害化处理和资源化利用等多个方面的积极措施。但从全国来看，很多城市还没有形成完善的生活垃圾管理体系。为此，本文将从当前我国城市垃圾管理的现状和问题出发，借鉴和参考世界城市生活垃圾管理先进经验，为我国的城市生活垃圾管理提出积极的建议和对策。

1 我国城市生活垃圾管理现状

城市生活垃圾的管理可以分为减量、收集、运输和处理四个方面，这也是垃圾从产生到处理的主要流程[1]。随着国家对城市垃圾管理的重视，很多城市采取了一定的管理政策，但有些政策也存在一定的问题。

1.1 城市生活垃圾的减量管理方面

目前我国城市生活垃圾减量管理主要分为分类减量和收费减量两方面的政策。截至2020年，在国家层面我国出台了20项部门规章政策和一项行政法规政策。在地方政府层面，涉及到分类减量的政策多达1 000多项，其中以城市生活垃圾数量最多的北京、上海和广东等地的政策最多。这些政策的出台，对垃圾管理的目标和权限以及生活垃圾处理环节中的法律责任都作出了明确的说明和规定，要求管理部门和城市居民能参与到城市垃圾减量工作中。在收费减量方面的国家政策法规有17项，地方政策有181项。

1.2 城市生活垃圾收集方面

早在1991年，我国就出台了《城市环境卫生当前产业政策实施办法》，其中对我国城市生活垃圾的收集做出了明确的规定，要求城市生活垃圾的收集率要达到百分之百。截至2020年，国家层面的城市生活垃圾收集政策共有11项，地方层面政策有127项。地方层面的政策管理规定都是依据国家在城市生活环境和卫生管理政策规定基础上制定的。比如杭州市的《杭州生活垃圾管理条例》就对生活垃圾投放、收集的责任、主体和管理部门等作出了明确的规定。

1.3 城市生活垃圾运输方面

城市生活垃圾的运输，是其管理成本的主要方面，也是城市生活垃圾管理的流程中最主要的方面，因此，相关的政策法规也最多。截至2020年，国家层面的管理政策多达98项，地方性的政策数量达到了202项。随着现代运输系统的发展进步和互联网技术在现代生活中的广泛运用，2016年，国家提出要利用互联网和传统产业结合的优势，促进资源的回收利用，把垃圾的运输和回收结合起来，建立起现代城市生活垃圾运输的智能化和现代化体系，提高城市生活垃圾的综合处理和回收利用的效率。

1.4 城市生活垃圾处理方面

截至2020年，我国共出台了68项管理政策，随着城市化进程的加快，这些管理规定出台和修改的频率也开始增加。地方层面的政策多达1 524项。城市生活垃圾的处理需要建立与之相配套的基础设施，因此很多政策性文件中都提到了生活垃圾处理基础设施的建设规划，比如焚烧设施、污水处理设施等等，都成为城市生活垃圾处理所需要建设和升级的基础设施。

2 我国城市生活垃圾管理存在的问题

2.1 城市生活垃圾管理的核心原则体现不充分

管理政策的内容和具体的规定都需要在垃圾管理的核心原则下进行，这是政策制定和具体实践执行的重要依据，不仅是政策出台的思想体现，也是政策落地实施的重要准则[2]。但很多政策规定没有从对核心原则的遵循角度去制定相关的条款。比如长沙市在2020年颁布实施的《长沙市城市生活垃圾管理条例》的第八条中明确提出其执行城市生活垃圾处理收费的原则是产生者付费，但具体的政策内容却没有体现这一原则。

2.2 管理要求不够细化、缺乏执行性

城市生活垃圾的管理是需要政府部门、垃圾收集运输和处理主体以及城市居民共同参与的活动，需要各方密切的配合，这就需要把每个环节的要求进行细致化的规定。比如在垃圾减量规定方面，很多城市的管理规定常常是一句呼吁性的口号，对具体减量多少才算达到标准没有明确的说明。这就会让垃圾的减量没有形成具体的目标，管理人员的管理工作也难以具体开展[3]。

2.3 公众参与度不高

城市生活垃圾的生产者是城市居民，很多政策的实施都需要居民的配合，如果城市居民对相关的管理政策和规定的参与度不够，就会影响政策的实施。比如2019年上海市开始实施被称为“最严生活垃圾分类条例”的《上海市生活垃圾管理条例》，鼓励和要求居民实施垃圾分类。但从城市居民的反应和政策的落实情况来说，效果不是特别理想。很多居民认为，垃圾分类的标准过于细化，需要花费大量的时间进行垃圾的分门别类上，且生活垃圾产生于生活的方方面面，难以实现所有生活垃圾的分类。

3 完善城市生活垃圾管理的建议

西方发达国家的城市生活垃圾管理方面已经形成了很多不错的经验，取得了良好的成绩。我国很多城市虽然在规模上超越了发达国家城市，但在与规模相匹配的垃圾管理等方面，还与其存在较大的差距。因此，在建设和完善我国城市生活垃圾的管理方面，我们可以借鉴发达国家的经验。

3.1 借鉴国外先进经验

德国的城市生活垃圾处理已经形成了明确的核心原则，那就是“全生命周期治理”。这一原则贯彻于其城市生活垃圾管理的各项政策中，比如1996年颁布的《循环经济与废物管理法》，就是在此原则上，强调对垃圾的回收利用率，尽量提高垃圾的利用水平，减少垃圾对环境的破坏。瑞典的垃圾管理政策的实施，主要依靠公民的良好环保意识，瑞典明确规定了政府、企业和公民在城市垃圾管理中的职责，并充分发挥各个主体之间的监督作用，从而有效建立起全民的环保责任意识和垃圾管理意识，提高了公众的参与度。

3.2 提高我国城市生活垃圾管理水平的对策

3.2.1 明确城市生活垃圾管理的核心原则

核心原则的确立能够准确指导国家和地方政府政策制定中的具体政策，使国家城市生活垃圾管理的政策能够得到有效的贯彻和落实。应从环境保护、资源利用等方面集合政府部门、科研院所和专业人士，针对我国城市发展的方向和城市生活垃圾处理的实际情况，明确城市生活垃圾管理的核心原则，从而为各项政策和条款的规定设置好方向和边界。

3.2.2 细化管理政策的内容

政策的制定是为了实施，为了解决问题。如果政策的制定没有根据现实情况进行细致化的规定，制定再多的政策，也难以真正在每个社区和生活场所得到贯彻执行。城市生活垃圾的管理是每个城市的大工程，但真正落地执行，需要各级管理部门和公民在可行性政策基础上，明白在什么时间、什么地点该做什么，针对一些垃圾问题，应该采取什么样的操作手段。当前，我国很多政策比较笼统，特别是地方政府的政策，没有深入了解和考察当地垃圾产生、收集、运输和处理的具体情况，政策的制定很模糊，不仅没有给各级管理和参与者明确的指导，反而给管理工作造成了混乱[4]。

3.2.3 提高公众参与程度

城市生活垃圾的主要生产者就是城市居民，很多政策的制定，特别是垃圾生产方面的政策规定主要就是针对公众的，这也是垃圾管理的源头环节。在制定政策之前，要广泛听取民众的意见，让民众形成主体责任意识，在管理的各个环节都提高公民的参与度，提高他们的积极性。同时还要加强宣传，要利用社区的宣传优势，提高公民的社区环境保护意识，让公众自觉参与到城市生活垃圾管理的各项管理政策中，从而形成城市治理中的有效支撑力量，做到城市垃圾管理的有效落实执行。

3.2.4 优化城市生活垃圾管理组织体系

管理组织体系作为政策制定、执行和实施的着力点，是完善城市生活垃圾管理政策的基石，也是各个职能部门和各级政府相互合作的纽带。每个政策的制定都需要适应城市生活垃圾管理的目标，明确各个组织在这一目标中的角色定位、职能责任和任务工作，从而让各个组织明确在城市生活垃圾管理政策制定、执行和实施中自身与其他组织之间不同的隶属关系和合作关系，实现组织体系合力最大化。