陕南生态移民后扶持机制及效果评价研究

王 聪，王 静

（商洛学院城乡规划与建筑工程学院 陕西，商洛 726000）

1 陕南生态移民工程

陕西省地处秦巴山区，地质条件相当恶劣，全省统计出的地质灾害易发位置占全省总面积49%，而地质灾害的分布位置多达9300 余个，该类地区极其不适合人类居住，而陕西省陕南地区则是易发位置的集聚地。因为陕南地区恶劣的生存环境，陕西省为保护生态环境，并有效规避地质灾害，从2001 年便开始了第一次的生态移民工程，截止到2010 年已经累积搬迁近四万户。2010 年2 月起，陕西省正式开启扶贫移民搬迁工程的规划，社会各界给予高度关怀，政府层面也下发了各项扶持政策，确保移民工程顺利、圆满完成。根据搬迁距离不同，陕南移民工程分为三类形式，分别是县际搬迁、县城搬迁以及嵌插式搬迁，而移民在搬迁过程中，往往会受到三类困境影响，分别是居住地资源紧缺、再生性贫困以及心理文化矛盾。为解决移民搬迁难的问题，陕西省政府对扶持机制进行有效调整，切实解决移民困境，积极发展扶贫政策。

2 移民扶持机制

2.1 移民居住扶持

陕南地区共移民240余万人口，移民搬迁后的安置地市场需求巨大，但实际提供的土地资源却不足以及时填补缺口，由此便造成了理想照不进现实的后果。根据规定，移民在迁入安置地时，需要由当地政府进行统一规划，陕南的移民安置地共牵扯到汉中、安康和商洛等三个市级单位，共计28个县级单位，所以牵扯范围广、安置人口多，给安置地带来不小分配压力。

陕南原本人均土地标准为0.8亩，光以搬迁其中一年的53.57万人口来计算，这便已经令人担忧安置地的土地资源不够分配，而随着移民政策铺开，移民人口增大，移民面临的居住问题便成为了潜在隐患。另外搬迁地基需要3～4 万元，建房另需20 余万元，这高额的搬迁费用对于贫困居民来说，是搬不出去的唯一理由，政府对移民进行了居住扶持机制的开展，对搬迁费用进行减免优惠，并鼓励通过无息贷款来让移民先解决居住问题，之后在较长时间内进行无压力还款。

2.2 移民收入扶持

陕南地区地理地质情况较差，群众只能依靠少数的可耕作山地发展农业、林业，但基本可以维持自给自足的生存状态，在移民后，居民的收入结构有了巨大转变，相对单一的收入来源让群众面临再生性贫困压力。政府采取收入扶持机制，对移民群体进行集中帮扶，首先大力招商引资，发展安置地特色旅游项目，并推动当地农副产品的销售，将陕西特色木耳、核桃等产物输送到全国各地，提高移民收入水平。

2.3 移民服务扶持

在生态移民工程的重点建设项目中，进行安置地生态发展及铺开现代化基础设施是其中的重要政府干预措施，对移民进行安置地环境的满意度普查，发现不同性别、文化程度等调查条件下的满意度普遍达到70%左右，这与政府进行的移民服务扶持机制有较大关系。多数移民在新的生活环境中享受到了及时的供电、供水等服务，而且生态移民更是将山区居民的卫生、教育、公共设施等环境加以优化，利于移民工程持续开展。

2.4 扶持标准及资金来源

安置地政府对陕南移民进行了资金上的扶持，扶持标准如下。按每户2万元的标准进行补助，集中安置户每户补助4.5万元、分散安置户每户补助3万元、特困户和危困户每户增加补助1万元、4层以上楼房化安置户每户增加补助5000元，集中安置区基础设施“小配套”每户补助2万元，对自愿在统规统建四层以上楼房安置的每户补助资金5 000元[1]。另外，个别有困难的移民户，还可得到合理的建房困难补助，因此扶持标准落实后将使搬迁后移民居住条件达到或超过原有水平。

扶持资金需要及时发到移民个人账户中，解决移民基本居住问题。但扶持标准的优待及较大基数的移民数量，造成资金紧缺现象，政府扶持资源主要来源于搬迁规划款项，因此受到中央及各级省市县政府统一管控，最终经由省级财政统筹部门进行拨付。由中央和省级政府负责的补助资金将直接通过省财政进行划拨，到账单位为县区级的移民搬迁办公室专用资金账户；由市县级单位负责的补助资金则在上级部门拨付基础上，扣除掉均衡性转移的支付资金数额后，统一用于扶持项目。

3 移民效果评价

3.1 移民生存现状

调查资料显示，2015 年陕南生态移民生产水平评价指标人均耕地1.3 亩，人均粮食475kg，农民人均纯收入2 779 元，较之以往在陕南地区的同期数值有显著提高[2]。另外，生活水平评价指标中，人均建设用地为0.25m2，人均每天用水规模40L/人，人均年用电量100～140 KWh，证明移民生活水准有较大比例提高。通过数据可知，移民当下生产生活现状已然达到较高程度，但仍旧和陕西省人均数值有一定差距，需要时间来进一步发展。

3.2 移民效果评价

针对三个维度，对移民效果做以评价。第一，耕地数量及质量，在安置区域内的人均耕地面积稍少，因此对移民生活水准有一定影响，主要体现在农业产量的数值上，但安置地土壤种植条件比原有山区要好，而且水利建设相对成熟，因此移民产业结构得到优化，比原有耕地效果好。第二，人均粮食的拥有量，根据亩产量分析，现有增产量较高，弥补了耕地减少影响。第三，移民人均收入，因为政府扶持机制的进行，所以收入有一定提高，改善了原有生存状态。

3.3 移民效果预测

以五年后的移民效果作为预测结果，通过收集移民地区发展速度资料，合理推测未来移民效果。首先，因移民人均耕地面积有一定减少，因此移民会选择更多元化的经营方式，提高耕地质量。其次，人均收入将会逐渐与安置区域内的平均水平靠齐，且不再仅依靠移民区的农业收入，多类型经营下，能逐渐提高收入。最后，移民的生活水平将会根据社会发展而不断进步，农村基础设施将会逐渐改善优化，使移民生活质量远超以往在陕南的居住水平。

4 未来发展路径

通过引入生态补偿机制，缓解土地资源紧缺问题。生态环境是一种无形的资产，谁破坏了这项资产则应由谁来支付这种商品的价值。在生态移民资金来源上，遵循“谁受益，谁补偿”的原则，由生态移民的受惠方支付一定的资金来作为移民搬迁的资金构成。以陕南移民为例，陕南移民的目的在于汉江流域水源地涵养保护，这项搬迁可以保证西安、北京、湖北、河北等地省市的高品质水源供应。在实践中完全可以遵循政府和市场互补的原则，充分引入市场机制的作用，考虑参与主体的偏好以及利益需求，减少中间环节，相应地把解决权属问题作为补偿的最基本的条件。

通过建立移民协同工作体系，改善心理文化矛盾问题。在搬迁后，为提高移民在生态建设中的参与度，需要促进移民的团结度，招商引资为移民带来更多岗位机会，并鼓励移民开展创新性产业，政府政策给予一定支持。在移民内部创建起协同工作的体系，让移民能发挥自我价值，找回原有生存心理，改善原有文化与安置地文化的矛盾。经过合理的发展规划，让移民感受到国家及政府部门对移民群体的关心，提高移民后的生活质量。

通过开展思想、技能培训，让移民们不再回归贫困。首先，为移民开展思想培训课程，让移民更快适应现有生活，从基层服务中便做好各项扶持政策的宣传工作。其次将扶贫技术落实到移民生活中，确保移民能在享受高质量的社会服务同时，发愤图强，以个人力量改变自己的命运，政府可联合民族企业定期为移民群众开办技能培训课程，以此来针对性培养出相关人才。最后，通过对口扶贫政策，让移民远离长久贫困思想，将本地工厂、异地资源与移民对口连接，促进移民劳动力群体的发展，缓解搬迁后的压力。

综上，根据居住扶持、收入扶持、服务扶持等移民后的扶持机制，可对现阶段的移民效果做出评价，并展开合理预测。陕南地区的生态移民工程取得了较好效果，对其他地区开展生态移民工作提供理论借鉴意义，首先，政府应在居住、收入、服务等三方面保持持续性的扶持政策落实，确保居民能在新的环境下更好生存。其次，政府要督促各级部门将扶贫、赈灾、搬迁等资金进行整合使用，集中扶持贫困户，减少搬迁负担。最后，要在新的居住地进行生态发展建设，支持移民创造更多经济收益，全面解决遗留问题，促进地区发展。