民主集中制：党的最大制度优势——毛泽东民主集中制思想新探

程 婉

(湘潭大学 马克思主义学院，湖南 湘潭 411105)

民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，是党的群众路线在实际生活中的应用。在中国特色社会主义的革命与建设道路中，民主集中制思想一直以来都是至关重要的内容。在建国后许多研究学者都比较注重关于民主集中制的研究，但他们主要是从民主集中制涵义、发展过程、民主与集中的关系、作为党的根本组织原则和制度等方面阐述民主集中制思想，而缺少从党的领导角度阐述民主集中制。民主集中制为什么会成为党的最大制度优势，这一直是个看似简单却难以回答的问题。本文以此为核心分析民主集中制。

一、正途与效果：以正确方法走正确道路

近现代中国的历史使命是摆脱国家和人民处于被支配的境况。面对帝国主义的侵略、封建专制的束缚，中国人民生活苦不堪言。在残酷的现实面前，我们中国共产党需要不断地指引方向，带领中华民族及中国人民摆脱现状。正确的方法、方针，使中国向胜利不断前进；错误的方法、方针，使中国逐渐远离胜利。中国共产党要在实践中不断总结经验，寻求正确的路线，带领人民取得胜利。

在封建专制的统治下，传统的封建思想观念根植于人民群众中，人民群众逐渐失去了反抗意志，社会发展在持续的倒退中。近代中国社会是一个半殖民地半封建的社会，西方列强的侵入，造成了中国由一个主权独立、领土完整的国家，变成了一个受帝国主义支配的半殖民地国家。毛泽东在《战争和战略问题》中一语道破中国的特点，“不是一个独立的民主的国家，而是一个半殖民地半封建的国家，在内部没有民主制度”[1]542。近现代中国面临着巨大的危机，直到马克思主义的传入，使中国发生了翻天覆地的转变。马克思主义并不是凭空产生的。毛泽东在《论人民民主专政》中讲：“十月革命一声炮响，给我们送来了马克思列宁主义。”[2]1471可见，俄国十月革命在中国的意义深远。第一，在思想上，马克思列宁主义，革新了中国的传统旧式思想，为中国的先进知识分子指明了方向；第二，在政党上，列宁领导的布尔什维克党，为中国共产党的建设指明了民主集中制的这条道路；第三，在政治上，中国先进知识分子积极主动地学习马克思主义，将马克思主义与中国实际结合起来实现马克思主义中国化；第四，在道路上，列宁的民主集中制思想，使中国共产党认识到了无产阶级的力量在于组织；第五，在领导上，马克思列宁主义的出现，使中国无产阶级的先锋队成立了中国共产党，党领导人民群众。

国家一直饱受着“三座大山”的压迫和剥削，争取国家和人民群众都能免于支配，逐渐成为自近代以来中国人民共同的历史使命和民族理想。支配是指支配者在拥有干涉的能力时并且建立在一种专断基础上的条件下，有权作出某些抉择；[3]而免于支配，则是一种对异己力量控制的阙如。免于支配不仅是一种价值理想，也是一种目标约束，免于支配是民主集中制的目的，民主集中制是免于支配的手段，两者之间相互依存、相互促进。毛泽东毕生都是为了实现人类自由解放而奋斗，并认为身为中国共产党人“必须为着现阶段的目标而奋斗，为着反对民族压迫和封建压迫，为着使中国人民脱离殖民地、半殖民地、半封建的悲惨命运。”[4]主张建立一个以无产阶级为领导、以争得自由解放为目的、以实现农民独立自主为内容的新中国。在1947年，中国人民争民主与自由的爱国运动将要取得比1946年更为重要的胜利。只要全国各族人民统一战线、齐心协力、共同努力，坚持不屈不挠的奋斗精神，人类最终会实现自由解放的共和理想。实现这一理想也需要国家领导人及其全体党员提出正确的道路带领人民群众向正确的方向前进，而正确的方向也就是围绕广大人民群众的需求，集合群众的意见。群众力量是巨大的，是我们推翻“三座大山”的坚实堡垒。

新中国成立前，中国该何去何从一直是一个历史性难题。毛泽东以及许多中国共产党人带领着人民群众不断地探索前进，摸索出一条符合中国国情的道路，“经过人民共和国到达社会主义和共产主义，到达阶级的消灭和世界的大同。”[2]1471这一条道路，有效地克服了中国“何去何从”的问题，同时也改变了中国长期以来受帝国主义支配以及改变了中国人民长期受封建专制制度、官僚资本主义支配的历史现状，使中华民族独立统一、中国人民生活幸福。在到达社会主义、共产主义的道路上，主要经历了四个阶段。开创时期，1931年中华苏维埃共和国的成立，《宪法大纲》明确规定：“中国苏维埃政权所建设的是工人和农民的民主专政的国家；苏维埃全政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众的”。[5]360调适阶段，对人民的范围进一步地扩大了，将工农共和国变为人民共和国，毛泽东指出：“人民共和国是代表反帝国主义反封建势力的各阶层人民的利益的。人民共和国的政府以工农为主体，同时容纳其他反帝国主义反封建势力的阶级。”[1]159成熟阶段，建立了以中国共产党独立领导为基础的，以毛泽东为首的新民主主义共和国。完备阶段，1949年中华人民共和国的成立，不仅是马克思主义中国化得产物，也是民主共和国走向无产阶级专政的捷径，人民在共和国中处于统治地位，人民不再受到支配。

向共产主义、社会主义发展的道路得以确定，同时也面临着党如何才能带领人民群众走正确的路而不走改旗易帜的邪路，这也是个极其严峻的问题。国家的独立统一和人民的民主，在中国的革命建设道路中是缺一不可的，毛泽东强调：“中国必须独立，中国必须解放，中国的事情必须由中国人民自己作主张，自己来处理，不容许任何帝国主义国家再有一丝一毫的干涉。”[2]1465毛泽东认识到了，在共和国的建设中，仅仅靠党和党员的力量是远远不够的，还要依靠人民群众的力量，从各个阶层、团体、组织中团结一切可以团结的力量，建立革命统一战线，从抗日民族统一战线到人民解放统一战线再到社会解放战线进而到国际统一战线。同时，毛泽东指出：“学习苏联和其他兄弟国家一切适合我国情况的先进经验。这表明我们也要借鉴苏联的历史经验，总结出适合中国国情的方法。对其历史上犯过的错误，有过的缺点，也要从反而学习，引以为戒。”[6]我们不能完全照搬苏联的经验，坚决反对教条主义现象，对于适合中国的、好的经验加以学习，对于不符合中国实际情况的、坏的经验抛弃。经过无数次的失败、挫折和长期的革命斗争，毛泽东及其其他共产党人最终领导着中国共产党和中国人民取得实质性的胜利，建立了新中国，将一个备受列强主义支配的旧中国变为一个独立自主的新中国，将一个处于封建专制的旧中国变为一个人民当家做主的新中国。

早期中国共产党在革命建设时期，出现了一系列路线问题、制度问题、决策问题等等，然而“一切革命的根本问题是国家政权问题”[7]，即谁领导谁、怎么领导的问题。毛泽东在《全世界革命力量团结起来，反对帝国主义的侵略》一文中讲：“既要革命，就要有一个革命党。没有一个革命的党，没有一个按照马克思列宁主义的革命理论和革命风格建立起来的革命党，就不可能领导工人阶级和广大人民群众战胜帝国主义及其走狗。”[2]1357中国共产党的领导是至关重要、缺一不可的。毛泽东“他的伟大之处在于他能够有效地唤起民众，组织民众”[8]。延安时期，在中共中央招待陕甘宁边区劳动英雄大会上作了关于《组织起来》的讲话，毛泽东提出了把群众“组织起来”的重要思想，组织是关键，只有组织最强的力量，中国的革命斗争才能取得胜利。什么力量才是最强的呢？针对这一问题，毛泽东在湖南省学联刊物《湘江评论》创刊上说：“什么力量最强?民众联合的力量最强。什么不要怕?天不要怕，鬼不要怕，死人不要怕，官僚不要怕，军阎不要怕，资本家不要怕。”[5]42联合人民群众的力量是摧毁帝国主义、封建主义和官僚资本主义的有力武器。党的正确领导为我国革命的胜利奠定了坚实基础，更好地集中最强的力量，这也是战胜重重困难的法宝。

毛泽东将马克思主义与中国具体实际相结合，形成了带有中国特色的马克思主义，即马克思主义中国化，以历史唯物主义的角度考察，从客观存在的历史事实出发，发现社会事物变化发展的规律，坚持人民群众的主体地位，使社会主义从空想变为现实。

二、统一与众多：民主集中制的组织路线

自列宁开始使用“民主集中制”这一概念以来，民主集中制就开始被广泛关注和应用。毛泽东也对民主集中制思想进行了创造性地应用，形成了中国共产党的组织路线。作为组织路线的民主集中制，是党的领导与群众的统一，是我们中国共产党领导的政治优势。

组织路线，是指在不同的时期，以政治路线为基础而制定的关于组织工作的方法和方针。在社会主义改革和建设时期，党的组织路线问题，也就是党的政治问题，是指中国共产党与群众之间的关系问题。党的领导要统一。“党是领导一切的。”[9]833中国共产党不仅是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，而且还是中国特色社会主义事业的领导核心。如若党的领导不能统一，则会出现无政府主义现象，社会处于分散状态，国家内部失去了管理，不能将个人力量集中起来，从而整体力量不能得到发挥。群众要分散管理。群众的权力要分散，每个人权力及社会地位平等，不存在谁支配谁的情况；如若群众的权力集中起来了，就会出现个人主义现象，可能存在某些群众支配别人的情况。中国共产党要密切联系群众，不能脱离群众，要正确处理好党同人民群众的关系，不能忽视人民群众，毛泽东说：“所有制问题已经解决了，现在就要解决人与人在生产中的相互关系问题，就是党政军干部和群众，工厂的领导和职工，合作社的领导和社员之间的相互关系问题。”[10]301党要集中统一，集中人民群众的力量，抵御其他外来力量的入侵。

民主集中制作为一种组织路线时，民主与集中的问题，也就是统一与分散的问题，两者之间“互为前提、互相依赖、互相渗透的，是缺一不可的。”[11]民主并不等同于民主集中制，民主包含着民主集中制。民主是一种政治原则，而民主集中制则是政治原则的某一个方面，两者之间是一种上下级的隶属关系。俞可平提出民主是个好东西这一思想，我们要分清民主，民主究竟是手段还是目的？这是个值得深思的问题。在不同的历史时期，民主所处的位置是不同的，在革命斗争阶段，民主是作为一种目的的，但只是中间目的，带有阶段性的目的，而并非是最高目的。在社会稳定阶段，民主是作为一种手段，国家通过民主的治理手段达到共产主义、社会主义，实现人民当家做主。因此，民主可能是一种目的，也有可能是一种手段，要根据所处的历史环境来看待民主。民主无处不在，要真正地贯彻落实到人民群众的生活中，不能只是表面上的民主，凡事要做到公开、公正、公平，要让群众了解国情，让群众讲话提出意见，让群众都参与到国家的各项事务中。党的一切正确的方针、政策都是源于人民群众的意见，一切错的方针、政策都是因为脱离了人民群众。

在民主集中制过程中的民主，其目的是为了集中正确的意见。集中作为民主的直接目的，并非意味着集中高于民主，民主是达到集中的工具，要避免从表面上误解民主的意义。在扩大的中央工作会议上的讲话上，毛泽东讲：“什么叫集中？首先是要集中正确的意见。在集中正确意见的基础上，做到统一认识，统一政策，统一计划，统一指挥，统一行动，叫做集中统一。”[9]819如若人民群众没有权利提出自己的意见并且对问题还不了解时，集中统一是不可能建立起来的。毛泽东指出：“我们的集中制，是建立在民主基础上的集中制。无产阶级的集中，是在广泛民主基础上的集中。各级党委是执行集中领导的机关。”[12]294党的领导需要集中统一，“没有集中，就不能胜利，就要失败，就要被消灭，所以没有集中不行。但是我们要在高度民主的基础上，建立高度的集中”[13]党的领导在集中的过程中要提倡民主，任何重大事情都应当同人民群众一起商量、想办法、讨论，以少数服从多的原则，集中大多数群众的意见，强烈反对命令主义。

作为组织路线的民主集中制，也是我们党的政治优势。其政治优势主要从正、反两方面分析。中国共产党的领导是我国最大的优势，其原因在于党的组织路线是党的领导与群众的统一。“共产党的路线，就是人民的路线。”[14]409党统一领导，党组织集中起来，把中国共产党同人民群众联系起来，发挥党在中国革命建设中的最大力量。毛泽东提出：“政府如果是真正的国民政府，它就一定要依靠民众，要实行民主集中制。它是民主的，又是集中的；最有力量的改府是这样的政府。”[1]347中国共产党只有加大与人民群众的联系，同人民群众搞好关系，才能发挥强有力的作用，成为治国理政的有效武器。反之，党的领导同人民群众分开，中国共产党将不可能带领人民群众取得革命性的胜利。毛泽东在《中国革命战争的战略问题》一文中，讲：“共产党的这种绝对的领导权，是使革命战争坚持到底的最主要的条件。没有共产党的这种绝对的领导，是不能设想革命战争能有这样的坚持性的。”[1]184中国共产党的集中统一领导是极其重要的，失去了党的统一领导，中国将失去了领导核心，整个社会将成为一盘散沙状态。

民主不能支配集中，集中亦不能支配民主。毛泽东指出：“没有民主就没有集中。在我们国家，如果不充分发扬人民民主和党内民主，不充分实行无产阶级的民主制，就不可能有真正的无产阶级的集中制。没有高度的民主，不可能有高度的集中，而没有高度的集中，不可能有高度的民主。”[12]296要把握好民主与集中的度，保持民主与集中在同一高度上，在提高民主地位时，也要不断地增强集中的过程，只有两者站在同一个高度才会促进国家的发展。民主与集中地问题，也是自由与纪律的问题。民主是对集中而言的民主，自由是对纪律而言的自由，毛泽东讲：“在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律；不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”[15]209既要充分的发扬民主，又要恰当的集中管理；既要避免权力的过分集中，又要避免权力的过于分散。要正确认识到民主与集中的关系，两者是辨证统一的。要正确对待民主与集中的关系，才能领导人民群众从被支配中解放出来。

在发展和运用民主集中制的过程中，我们要防止民主集中制的异化，坚决反对两个极端主义，即极左主义和极右主义。列宁指出：“民主集中制一方面同官僚资本主义集中制，另一方面同无政府主义的区别是多么大。”[16]阐述了民主集中制的思想，但与这两个极端相对立表达的却是民主集中制的普遍要义。极左主义，是指民主集中制这个统一的整体被分割为民主与集中这两部分时，只注重民主而丢弃集中的现象，这种极左的形态也被称为极端民主制。极端民主制主要表现为四种现象：极端民主主义、无政府主义、分散主义、宗派主义。这四种形式虽然概念不同，但其本质却一样，都是属于民主集中制的极左形态，与民主集中制原则相对立。极右主义，是指指民主集中制这个统一的整体被分割为民主与集中这两部分时，只注重集中而丢弃民主的现象，这种极右的形态也被称为极端专制。极端专制主要表现为专制主义和命令主义。缺乏民主、高度的集中容易脱离群众，从而产生个人专断行为。毛泽东也提出：“党内反民主的专制主义倾向，和党内极端民主化的现象，是党内生活上的两种极端现象。”[17]

民主集中制作为党的组织路线，解决了统一与分散在关系上的形式问题，将民主与集中相结合，为中国共产党提供了政治优势，同时我们也要防范民主与集中相互支配的现象，避免高度的民主和高度的集中。

三、整体与局部：民主集中制的组织结构

民主集中制不仅是党的组织路线，也是党的组织结构。民主集中制作为一种组织结构，民主与集中的问题，即整体与局部的问题。其组织结构上民主集中制主要表现为国家结构体制上、国家政权体制上、国家治理体制上的民主集中，为党的领导带来了体制上的优势。

组织结构，是指各阶层、各要素之间在相互分工与协调上存在着一种结构模式，构成了一个系统性的框架。作为组织体制的民主集中制，可以从横向和纵向两个不同的层面分析。从横向层面看，是指各个省、各个区域之间的结构。区域之间存在着差异，民族区域与其他省的权力是不同的，民族区域自治制度的实行，促使民族区域的公民享有的权力比其他省的公民还多，因此，民主集中制需要调节好每个地区的权力问题以及利益分配问题等等。从纵向层面看，是指中央与地方之间的结构，中央是国家政权的最高领导机构，地方是某一特定的行政区域，是中央对下面各级行政区域的划分的总称。毛泽东在《目前抗战形势与党的任务报告提纲》中，提出：“消除中央与地方的对立。”[14]54中央与地方并不是处于对立面，相反，两者还有着潜在的联系，中央需要集中地方的力量，地方也需要中央的领导，这就需要一定的组织结构将两者串联起来。

作为国家政体上的民主集中制，具体体现为作为我国政体的人民代表大会的内部结构关系。列宁说：“要使大多数人真正能够决定国家大事，必须具备一定的实际条件”，而最基本的条件就是“巩固地建立一种有可能按照大多数的意志决定问题并能保证这种可能性变为现实的国家制度和国家政权”[18]。在中国的革命建设道路中，人民代表大会制度是实现人民民主的表现形式。从横向上，人民代表大会是指在同一等级上的人民代表大会的关系。在同一层级下，来自各个区域的人民群众都可以平等地享有人民民主的权力，保障各级人民代表都能真真切切地参与到其中，从而实现人民当家做主；从纵向上，人民代表大会是指上级人民代表大会与下级人民代表大会的关系。毛泽东在《新民主主义论》中讲：“没有适合形式的政权机关，就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”[19]毛泽东运用民主集中制，组织上下级人民代表大会代表，调动他们的积极性，同时，又杜绝上级支配下级的现象，坚决抵制不利于国家的发展、损害人民群众利益的行为。

作为国家结构体制上的民主集中制，具体体现在统一的多民族国家的国家结构之中。毛泽东提出：“要考虑到底是搞联邦制，还是搞统一共和国，实行少数民族地区自治。”[20]中国在国家结构上一直存在着这样一个问题，直到中共六大后，中国共产党才从联邦制转向单一制的国家结构。后来，毛泽东又在《五四宪法》上规定：“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”[21]其具体揭示了国家结构层面民主集中制的主题，这就是国家整体及内部各民族之间的结构关系。邓小平说：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治制度。我们认为这个制度好，适合中国的情况。”[22]新民主主义革命的胜利和新中国的成立，将我国国家结构的问题凸显出来，并确定为民主集中制的单一制国家结构，但毛泽东则是用于解决国家结构问题，为我国实现统一、多民族的单一国家结构奠定了重要基础。在社会主义建设时期人民内部的民主集中制，其主要就是组织好人民内部之间的关系结构，从而使人民内部各种关系的发展都有利于社会主义事业的发展。

作为国家治理体制的民主集中，也就是中央与地方的民主集中，是指在遵循中央的统一领导下，充分发挥地方的积极性和主动性。毛泽东说：“全国一盘棋与地方积极性相结合，有矛盾，按全国一盘棋原则去解决。”[23]不仅在中央与地方的关系处理上是一盘棋，整个社会主义建设也是一盘棋。要认识到中央同地方的关系并是不是对立的。严峻的革命形势，要求我们必须将权力统一集中于中央，坚决反对无政府主义，要求我们必须将地方的权力分散到群众手上，防止分散主义。在社会主义建设时期，“处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。”[15]32中国是一个人口众多的大国，仅仅依靠中央的力量是远远不够的，还要依靠地方的力量，将中央与地方适当的分工，才会把事情办好。要注重地方的潜在作用，如果削弱地方的权力，则不利于集权，亦不利于中央。就中央集权与地方分权问题，在需要集中时得集中，不需要集中时得分散，要根据实际情况而定，对于中央而言，要将权力集中起来；对于地方而言，要将权力分到群众中去。

民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是我们党的体制优势。国外学者安格尔在研究民主集中制，就提出了这样一个问题：“民主集中制必定面临着一个至关重要的问题：它是否以及在哪些方面能够得到以一种稳定和可预见的方式来制度化？”[24]民主集中制的制度化或许是个问题，其实在国内自改革开放以来人们对其从未有过的重视，并且对支撑民主集中制的制度体系进行了专门探讨。民主集中制作为组织制度，确实可以进一步划分为更具操作性的程序和规程。更为重要的是，民主集中制作为组织制度，也必须具体化为一系列可操作性的制度，否则就难以保证民主集中制的有效实施，更难以防范民主集中制不遭到破坏。毛泽东在《关于无产阶级专政的历史经验》中将文章中“我们需要建立一定的制度来保证群众路线的贯彻实施，而避免个人的专断”一句中的“个人的专断”，改为“脱离群众的个人主义和个人英雄主义”。[25]用一定的制度体系去规范全局，引领党的领导人提出正确的策略观点、政策观点，将一些脱离群众的方针扼杀在摇篮里。

民主集中制是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。民主是充分发挥人民群众、中共党员、党组织的积极性参与到国家事务中，提出自己的意见；集中是汇聚全党的意志和智慧，保持行动一致。民主与集中并不相互支配，民主是集中的前提和基础，集中是体现民主的结果。民主是要有组织的民主，集中是要正确的集中。民主作为一种手段，只有在集中正确意见并且作出正确决策时，才算发挥其价值。民主与集中的辩证统一，必定要以思想统一为基础，为前提。否则，这种统一便没有意义。正如列宁指出的：“没有思想上的统一，组织上的统一是没有意义的；这种组织上的统一我们从来没有寻求过，而且也不可能去寻求。”[26]充分发扬民主精神，使人民群众思想上团结统一，共同抵御外来支配者的力量。同时，也要具体情况具体分析，在不同的时期又应该怎样看待民主与集中的辩证统一，“无视不同时期的不同具体情况，强行搞‘民主’与‘集中’的所谓形式主义的‘平衡’和机械主义的‘统一’，必定不能做到反而只会损害二者的‘辩证’统一。”[27]在不同时期，需要加强民主时应当加强民主，需要加强集中时应当加强集中，只有这样才能真正意义上达到民主与集中的辩证统一。

民主集中制作为党的组织结构，解决了整体与局部之间在关系上的形式问题将联邦制转换为有利于民族团结统一的单一制体制，正确地处理了中央与地方之间的关系，形成了党的体制优势，进一步促进了国家和人民争取无支配自由的共和理想。

四、过程与结果：民主集中制的组织原则

民主集中制不仅是党的组织路线和组织结构，也是党的组织原则。民主集中制的组织原则，也是党的群众路线在生活中的运用，主要表现在政策制定过程的民主集中、党委决策时的民主集中以及政策执行过程中的民主集中。在对国家重大事务的决策中，要集中广大人民群众的意志；在政策和制度的执行过程中，要保障民主的普及。

民主集中制作为一种组织原则时，民主与集中的问题，也是过程与结果的问题。党在决策中要统一，在执行过程中要分散。在决策执行中存在的主要问题，就是少数不服从多数的问题。毛泽东在《关于纠正党内的错误思想》一文中指出：“党的纪律之一是少数服从多数。少数人在自己的意见被否决之后，必须拥护多数人所通过的决议。除必要时得在下一次会议再提出讨论外，不得在行动上有任何反对的表示。”[1]90在扩大的中央工作会议上，他又进一步论述说：“只要服从决议，服从多数人决定的东西，少数人可以保留不同的意见。”[28]在决策执行中，遇到问题要敢于发表自己的看法，敢于向上面提出自己的意见，即使自己的意见与大多数人的意见不一致，也仍旧保留自己的意见，这种做法是有利的，因为并不是多数人的意见就一定是正确的，有时候少数人的意见反而是正确的，真理并不绝对的掌握在多数人的手上。少数服从多数只是四个服从中的某一方面，四个服从的提出进一步完善了党的领导制度，使少数服从多数原则更为具体化。民主集中制原则的四个服从之间都存在一种内在关联，“少数服从多数”原则是最基本、最本质的原则，其他的三个服从都是由“少数服从多数”衍生而来的。

政策过程的民主集中，是指中国共产党在制定政策时，始终坚持民主集中制原则不动摇，用以解决决策过程中的问题，表现为决策与执行上的民主集中。毛泽东讲：“政策是革命政党一切实际行动的出发点，并且表现于行动的过程和归宿。一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误的政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种改策。所谓经验，就是实行政策的过程和归宿。”[2]1286在确立政策的过程中，必须落实到人民群众中去，坚持群众路线，只有在人民群众的实践中，才能制定正确的路线；反之，脱离群众，不关注人民群众的现实问题，则只能制定错的路线。所以，在政策过程中，必须要让党员及其群众都了解情况。政策是否正确，都需要用经验亦或是实践去证实，任何经验都是从政策的实行过程中得到的，错误的经验是实行了错误政策的结果，正确的经验是实行了正确政策的结果。在政策过程中，党员及其领导人是关键，做任何事都要公开并且明确各自职责划分界限，同时也不能只是简单的告知人民群众，要做出系统的说明，出现错误要勇于面对，然后及时改正提出应对措施。

党委决策的民主集中，是指党委决策过程中，处理好领导与领导、领导与群众之间的关系。党的十九大提出，中华民族之所以能实现伟大复兴，中国革命建设之所以能取得胜利，关键在于党的领导，而党之所以能长期正确的领导，其核心就在于通过党委会集体领导而制定的科学的、正确的政策。国家的一切重大问题都要通过集体讨论的方式来决定，同时也要把个体分工负责和集体分工负责划分开。毛泽东说：“党是阶级组织的最高形式。党是大权独揽，小权分散，集体领导与个人负责相结合。”[10]266党的领导实质上就是党的集体领导，并且只有通过党委集体领导才可以实现。党委会工作中不同阶段，其民主与集中的涵义不同。党委会工作总体上分为两个阶段，即民主的阶段和集中的阶段。在党委会工作的民主阶段，集中是指议题的集中，民主是指对议题的民主讨论；在党委会工作的集中阶段，集中是对委员意见的集中，民主是属于票决民主，即少数服从多数。[29]在不同阶段，民主集中制的侧重点不同，不过在整体上仍然是民主与集中地统一。

政策执行的民主集中，是指以中国共产党制定的方针、政策为出发点，将其都贯彻运用到人民群众中去，将一条条规章制度都化为客观现实。中央曾多次向各地各军领导同志指出，中央的一切政策必须无保留地执行，不能允许不得中央同意由任何下级机关自由修改。[30]党的一切工作，都应当在党的讨论和商谈之后，再由广大人民群众去执行，毛泽东特别重视党委政策的执行问题，他讲：“一个革命政党的任何行动都是实行政策。不是实行正确的政策，就是实行错误地政策；不是自觉地，就是盲目地实行某种政策。”[2]1286在党的政策执行中，上级要深入到人民群众中去，了解情况，不能盲目地制定政策，坚决反对本本主义。我们党“要坚决走群众路线，一切问题都要和群众商量，然后共同决定，作为政策贯彻执行。”[12]272各级领导干部是中国共产党那个的领头羊，因此坚决不能犯唯心主义的错误，不能凭想象做决策，要亲自走到人民群众中间去做调查研究，其调查形式是自下而上的。

民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，是我们党的活动优势。毛泽东讲：“统一的意志，就是集体的意志。所以，民主是为了集中，分级管理是为着集中统一，有个矛盾的主要侧面。过去第一书记说了就算，这个方法今年一月我们批评了。要实行第一书记说了多数人同意才算，多数人不同意，即使你是正确的，你第一书记也得服从。要建立这样的民主集中制。”[31]在政策执行的过程中，书记在党委会中地位较高，因此，书记最有可能成为支配者，这是毛泽东最担心和批判反对的。这不仅是因为当时存在个人专权、包办的浓厚恶习，还有中国共产党早期的领导人皆行“家长制”作风的先例，更有中国长期封建统治给后世留下的沉重专制主义文化遗产。毛泽东指出：“党委书记要善于当‘班长’。”[2]1440原因在于权力的过度集中，党委书记同时又是行政首长，在组织层级上有足够的权力支配党委工作。如若书记心思不正，想利用职权去支配党委会的意愿，这是很容易做到的并且不需要付出很大的代价。例如：书记个人决定会议议题、随时召开党委会议、会后乱扣帽子等等。

在毛泽东的民主集中制思想中，民主始终既是目的又是手段。毛泽东指出：“有人说的是目的。我们跟他们说，民主是手段，也可以说又是目的又是手段。”[32]然而，由于毛泽东的民主是个包含多个层面的体系，讲民主既是目的又是手段，就容易引起歧义并造成不应有的误解。就国体层面的政治民主即人民民主而言，它是国家和人民摆脱受支配命运的政治前提，当然是人民革命和建设长期奋斗的目的；但就其同时作为社会主义事业而言，他又是作为组成部分而构成的社会主义事业，因而属于构成性手段而非工具性手段。就治理层面的行政民主即民主集中制实践而言，毛泽东强调：“总要有集中，集中地过程要有民主”[15]443，“没有高度的民主，不可能有高度的集中”[12]296-297，其实民主比集中更具有意义。在扩大的中央工作会议上，毛泽东反复强调民主的重要性，要求恢复民主集中制，他所表达的就是其思想。在民主集中制的过程中的民主，其直接的目的是要达成共识性集中。通过民主的过程不能达共识性的集中，这个结果显而言之告诉我们民主的过程并不成功，但却并不意味着该民主过程毫无意义。

民主集中制作为党的组织原则，解决了过程与结果之间在关系上的形式问题，正确地对待在中国共产党的政策过程中的民主与集中上的问题，也就是在党委决策和政策执行上的民主集中问题。