国家能力视角下农村食品药品监督管理困境及出路

孙树刚

（山东省临沂市罗庄区市场监督管理局，山东临沂 276017）

近年来，我国食品药品领域频繁发生安全事件，引发国家和政府部门的高度关注。作为信息高度不对称的行业，食品药品安全的监督和管理存在一定难度。特别是部分经济落后的农村地区，存在用药不规范、药品流通问题等，增加了药品行业的风险，为人们的身体健康带来极大的负面影响。为进一步体现国家意志，提升国家监管调控能力，需要积极探索农村食品药品监督管理出路，为农村地区食品药品行业的规范化发展提供保障。

1 国家能力视角下农村食品药品监督管理的价值所在

在我国国力不断增强的背景下，国家能力逐渐成为社会学和管理学领域热议的话题。从社会学角度而言，国家能力就是国家制定和实施政策和执法的能力，与国家权力、经济发展状态、国家意志有着密切的关联。而管理学相关理论表示国家能力是国家和社会组织争夺资源和支配资源的能力。虽然不同学者对国家能力存在差异化认知，但是国家能力始终离不开中央政府和地方政府的能力，而能力的实施则是确保食品和药品安全的关键手段，食品和药品的监督管理一直以来都是国家意志的体现。目前在实施管理工作实践的过程中，往往存在影响意志表达的因素，使意志表达出现落空的情况。特别是对于农村发展滞后的地区而言，在乡村振兴的战略下，解决农村地区食品和药品安全，保障人们的自身利益，推动食品和医药产业的稳步发展，是实现国家意图，体现国家能力的关键一环。

2 国家能力视角下农村食品药品监督管理困境

2.1 农村餐饮业和药品经营规模小，基础设施建设不完善

在餐饮业方面，农村地区餐饮服务业大多为小型餐馆和饭店组成，场馆占地面积小，整体布局过于简单，对于菜品的清洗和消毒不到位，各类关于食品安全的配置达不到国家标准。而餐饮从业人员大多为农村劳动力，知识水平和受教育程度低，对食品安全的认识过于片面。缺少系统的培训，使餐饮从业人员不具备食品安全的法律常识，为农村食品安全带来众多的隐患，也为食品监督管理带来较大的困难。而在药品行业中，农村卫生所和卫生室是药品监管的薄弱环节。大多数农村卫生所由乡镇或村屯自主经营，在药品购入和销售等方面，还存在不规范的现象。表现在农村医疗机构个别为个体商户，存在违法经营的行为。部分发展落后的村落对药品有一定的需求，而医疗建设不完善，只能通过个体经营的医疗机构购买药品。在市场监管过程中，因缺少法律依据而难以立案查处，使药品销售乱象难以在短时间内得到治理。

2.2 农村药品流通规则不健全，药品质量得不到保障

现阶段，我国农村地区药品流通等活动还没有具体的法律依据进行约束。部分医疗机构钻法律的空档，进行非法或违规的药品流通，不但使药品质量难以得到保障，还扰乱药品市场的秩序。为促进药品的宣传和推广，大多数大型药品企业会在地级市和县城设置办事机构进行药品推广。然而，对于这些组织目前还没有建立起完善的监管机制，部分机构在进行药品宣传时会采用夸大的宣传语言，甚至发布虚假信息，导致大众对药品的认识出现偏差，一定程度上影响人们的身体健康与安全。部分企业在农村等地区构建药品仓储地，以此来减少药品储存的成本。大量药品的堆积会导致市场流通的药品数量减少，严重出现供不应求的现象，从而出现市场秩序的混乱。部分产品在农村市场中的夸大化宣传还为假冒伪劣商品的销售提供可乘之机，使农村地区销售的医药产品质量无法保障。

2.3 监督管理力度不足，农村群众自我保护力弱

在当前农村地区药品市场中存在药品监督力度不足的情况。主要表现在以下两个方面。①药品监管主体职能存在交叉，针对药品监管，我国存在多部门管理的漏洞。上级药品监管部门负责管理药品生产、研发，物价部门对药品价格进行把控，市场监管部门负责药品的流通、销售、经营和使用，这些部门在职能上都具有管理的权力。一旦发生问题时，各部门之间易相互推诿，使问题难以得到及时解决，且难以追责，使药品监管的效率和工作水平达不到相关的要求[1]。②食品药品监督管理制度不健全。虽然在国家能力不断发展的背景下，针对食品和药品我国出台了一系列的法律规定，但相关的体系内容还没有建立成统一协调的整体，法律内容和规定具有重叠性，使监督管理工作的实施受到了一定影响。同时，针对当前日益突出的食品药品安全问题，我国相关的法律内容没有及时更新，部分条款已经无法适应当前的监管工作要求，特别是自由裁量权的滥用，使法律公平公正性受损，因此，农村食品和药品的监督管理工作仍需要进一步完善。

3 国家能力背景下农村食品药品监督管理出路

3.1 切实加强县区级市场监管部门食品药品监督管理能力的建设，提高食品药品监督管理水平

在国家能力背景下，做好农村食品药品监督管理工作。①需要上级药品监督管理部门与市场监督管理部门正确处理好条块关系，积极成立有政府分管领导为组长的食品药品监督管理工作领导小组，对各项食品药品管理工作的开展提供指导意见与思路，并由有关部门负责人组成领导小组，定期召开食品药品监督管理工作方面的会议，一同研究食品药品监管工作。在利用现代信息技术手段，搭建信息化交流互动平台，利用平台共享信息资源的同时，加强与有关部门间的沟通交流，以此来获得多部门间的支持与保障，避免市场监督管理部门呈现出“孤军奋战”的局面[2]。②应本着“精干高效，对内分工，对外集中”的管理原则，根据食品药品监督管理工作内容、特点及目标，对相关人员进行合理分工，实行轮岗制。并通过设置责任追究制，对造成工作失误的原因、部门及个人追究和严惩，以提高工作人员的重视程度，形成约束机制，使之能够自觉约束自己的工作行为与态度。③在信息化建设背景下，需要加强网络信息管理力度。可通过将每个涉及食品与药品的单位资料输入网络档案库中，建立基础性资料。也可对县区局的财务、卡（证）、文书等进行数据化管理，对于提高食品药品监督管理工作成效与技术水平具有重要作用。

3.2 加强监督管理人员专业技能与职业素养培训，打造一支优秀监督管理团队

人员作为落实市场监督管理部门工作、保证管理工作质量与成效、践行一切工作部署的重要实施者与组织者，其自身所具备的专业水平、业务能力、技能水平与职业素养的高低，将会在一定程度上影响着农村药品食品监督管理成效。尤其是作为国家能力的重要组成部分，人才能力的高低是决定社会发展、企业发展的关键因素，所以对于人才能力的提升，需给予一定的重视[3]。因此，在国家能力视角下创新农村食品药品监督管理工作形式，必须要注重建立一支高素质、高技能、高知识型的农村食品药品监督管理队伍，加强现有人才队伍的专业技能与职业素养培训。通过培训保证一线监督管理人员自身所具备的知识储备、技能掌握和职业素养等获得与时俱进的更新和完善，保证食品药品监督管理工作紧跟时代发展脚步。①有关部门应注重在乡镇人民政府中招募一级食品药品监督管理人员，有利于提高政府部门对食品药品监督管理工作的重视与支持，便于开展各方面协调工作。村一级食品药品监督管理信息员则可在村委会干部中产生，对于搞好农村食品药品监督管理工作能产生积极的影响力。②应针对现有的食品药品监督管理人才队伍，定期开放协助规范市场、管理村级食品药品监督管理信息员和提供违法信息等工作。并通过定期组织开展专业化、前瞻性、创新型的培训活动，加强对现有人才队伍的专业培训与技术指导。③再通过定期考核乡级协查员与村级信息员的业务能力与综合素质，切实保障食品药品监督管理成效，保障国家能力稳步提升。

3.3 利用多种途径加大对农村群众宣传教育力度，切实提高农村群众维权意识

利用多途径加大对农村的宣传教育力度，形成长期有效的宣传教育先行工作机制，对于切实提高农村群众维权意识具有重要作用。①全面开展农村食品药品安全入村入户宣传行动，利用先进的网络信息技术手段，建立健全覆盖农村的食品药品违法行为举报投诉受理网络，完善违法举报行为奖励、鼓励及政策支持等制度。利用多种有效措施，激发农村群众维权意识，有利于有关部门依靠社会组织和个人对农村食品药品安全实施社会监督，进一步发挥群众监督力量，稳步提升国家能力[4]。②还应当定期组织开展食品药品宣传教育活动，进入农村集市、村镇，采取群众喜闻乐见的方式，向群众宣传假冒伪劣药品及盗版、过期食品等识别常识、用药知识与规范、食品保质期查询等方法。此外，通过设立举报店、免费举报电话等，鼓励广大农村群众运用法律的武器维护个人合法权益。

3.4 发挥政府部门职能效用完善相应的法律体系，依法推进行政管理体制改革

在国家能力背景下，推动我国食品药品监督管理创新，必须要充分发挥政府部门职能效用，鼓励政府部门根据农村当地实际情况，及食品药品监督管理工作实效，积极出台相应法律法规，完善法律体系。利用行之有效的法律法规，推进农村食品药品监督行政管理体制改革，以此来不断提高农村食品药品监督管理成效，解决农村地区食品药品监督管理方面存在的法律盲点。①应积极改革政府部门的考核方式，加强各种监督机制建设，有效避免地方政府的地方保护主义，实现食品药品监督管理的公平、公正、公开、透明[5]。为进一步解决食品药品市场存在信息不对称的现象，政府部门应充分体现自身职能效用，根据食品药品监督管理部门实际情况，积极实行中央垂直管理，可以在很大程度上保证食品药品监管工作的独立性，使之隶属于中央管理，可有效减少地方政府对正常监督管理活动的干涉，加大对此方面的行政保护。②应建立一套完整统一的法律法规体系，将所有食品药品监督管理行为纳入到法律框架中，切实加强对农村食品药品监管工作的监督与保障力度，有效弥补监管工作中存在的法律盲点。

4 结语

针对当前农村地区存在的食品和药品安全的问题，以更加广阔的视角，立足于国家能力的角度来进行宏观分析，找到农村食品药品监管上的困境，促进国家意志表达，凸显我国的管理能力。受到社会环境的影响，农村地区食品药品销售主体缺少安全管理的意识，并存在基础建设上的不足之处，使食品药品仍存在众多的安全隐患。应探索高效的监督管理模式，并发挥政府部门的职能，有序落实各项监管措施，最大限度地保障人们的健康，推动农村地区食品和药品行业的发展。