新时期政府会计改革对地勘单位影响

龙琳

（湖南湘核投资有限公司，湖南 长沙 410000）

一、新时期政府会计改革背景与重大意义

（一）改革背景

以收付实现制为核算基础的原有预算会计标准体系，为我国财政资金运行管理和宏观经济决策发挥了重要的基础作用。但随着国家经济发展与财政预算管理体制改革的不断深化，原有的政府会计已不适应现代财政体制建立和国家治理体系和治理能力现代化的现实要求。“家底”不清、政府加强资产负债管理薄弱，不能如实反映政府运行成本，不利于科学评价政府职责履行与运行绩效，缺乏统一、规范的政府会计标准体系，不能准确提供政府会计核算、财务报告等信息等问题突出，为我国政府会计改革在国家治理层面上提出了客观要求。

2014 年《国务院关于批转财政部权责发生制政府综合财务报告制度改革方案的通知》（国发〔2014〕63 号，以下简称《改革方案》），要求在中央政府和省级政府执行，省级政府负责进一步指导下级政府执行。为我国政府会计改革提供了顶层设计，明确了改革的总体目标、主要任务、具体内容、实施步骤等，规定在未来七年内建立并完善权责发生制在基础的政府综合财务报告体系。同年，新修订《预算法》第九十七条明确规定：各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。将“编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告”首次写入《预算法》中，奠定了权责发生制政府综合财务报告制度的法律地位。从此，国家全面启动了政府综合财务报告的编制相关工作，政府会计改革从法律、制度层面得以明确深化。

（二）重大意义

随着国家经济发展与各项改革的全面推进，政府机构改革和职能转变取得了新进展，公共财政体制不断完善，财税体制改革取得显著成效，与国家治理体系与治理能力现代化要求相适应的政府运营与绩效管理对政府会计制度及标准体系建立提出了现实要求。我国政府会计改革是基于政府会计规则的重大改革，其目标是通过建立统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立健全政府综合财务报告编制办法，适度分离政府财务会计与预算会计、政府财务报告与决算报告功能，清晰反映政府资产负债、收支成本等财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险提供支持。是国家经济发展与全面深化改革、政府职能转变，提升政府财务管理和预算管理水平、提高政府管透明度与公信力，创建节约型和人民满意的服务型政府的现实需要。政府会计改革对建立现代财政制度、推进国家治理体系和治理能力现代化、提高政府公信力、维持财政经济可持续发展，积极与国际会计规则接轨，具有重要而深远的意义。2017 年财政部《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25 号，以下简称《制度》）发布，标志着政府会计制度正式出台。

二、现行政府会计制度标准体系与变化创新

（一）政府会计标准体系

研究建立适应国家现代财政治理需要的政府会计制度与标准体系，是全面贯彻党的十八届三中全会《决定》和《改革方案》关于政府会计改革重大战略布置与具体实施。我国政府会计标准体系由政府会计基本准则、政府会计具体准则及应用指南、政府会计制度基本组成。政府会计基本准则属于“概念框架”，统驭政府会计具体准则和政府会计制度的制定，为政府会计实务操作提供处理基本原则，为政府财务报告提供基础标准。以基本准则为依据，具体准则主要规定政府会计主体发生的经济业务或事项的会计处理原则，应用指南主要对具体准则的实际应用做出操作性规定；会计制度主要规定政府会计科目及其使用说明、报表格式及编制说明等。会计准则与会计制度相互补充，共同规范政府会计，保证政府会计信息质量。地勘事业单位除执行基本准则、具体准则与会计制度有关规定外，2018 年，为有效指导地勘单位执行政府会计制度，顺利完成新旧制度执行转换与对接，财政部下发了《关于印发地质勘查事业单位执行〈政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表〉的衔接规定的通知》（财会〔2018〕17 号）。

（二）变化创新

政府会计改革构建了全新的政府会计制度标准体系，从制度统领、政府会计基本要素，到政府会计报告，分步研究制定，广泛征求意见，从框架到内容，从方向指引到具体操作，逐步构建完善，改革创新成效显著：一是构建了政府会计制度标准体系，统一了政府会计制度、预算口径，整合行业会计制度，保证业务核算的一致性、规范性，增加了政府会计信息可比性。二是适应国家治理体系现代化，同国际接轨、缩短差距的新形势需要，构建了全新的会计核算体系，推动政府全责发生制成本核算理念建立，更加真实准确反映政府资产价值与运行成本，实施“双功能、双基础、双报告”政府会计核算模式。三是完善政府会计功能，增强“财务会计”功能，在“财务会计”核算中全面引入了“权责发生制”，完善了财务会计要素的核算内容，明确了相应会计确认与计量方法，促进权责与全成本运行、绩效衔接挂钩。为未来政府会计监督框架构成提供必要条件。四是调整和优化预算会计核算，改进预算会计功能。五是整合了基建会计核算，统一会计核算，不再单独建账。六是完善了报表体系和结构，形成了政府财务会计报告与预算会计报告适度分离与在效衔接的“双报告”体系与“3+5会计要素”结构。七是增强了制度的可操作性，通过应用指南与制度说明、补充规定对操作规程与通用业务核算进行详解与列示举例，确保操作落地。

三、新制度实施对地勘单位的影响

（一）对财务治理结构产生的影响

现行的政府会计制度标准体系以共公管理理论和受托化理理论为基础，以“决策有用”“受托责任履行”为主流观点，形成了我国“双目标导向”理念指引，与国际上双功能政府会计报告相似的双报告结构，满足政府财务会计报告与预算会计报告使用者信息需求。这与原有地勘单位只提供单一的年度决算报告存在较大差异。从制度标准体系分析，政府会计基本假设借鉴了企业会计准则基本假设，更便于地勘事业单位对不确定性业务事项判定处理。进一步完善细化了成本核算业务处理功能，增强预算会计管理功能，在这一点上与其他行政事业单位存在区别。政府会计核算与预算监管并驾齐驱，对财务会计的过程治理与预算执行、绩效治理、信息治理与风险防治有效衔接提出了更高的质量要求。而外部监管与政策激励为促进地勘单位会计体系有序转型提供了不可缺少的外部推力。二维目标要求、3+5 要素构成与多元化信息结构，必须提供合理的理论与和技术支撑体系从而得以完成。目前地勘单位面对的困难是一维目标会计核算模式如何顺利改造，围绕二维目标实现的四个层面治理结构的建立完善。

（二）对信息质量标准体系建设的影响

全球信息化高速发展与我国信息技术的进步，为地勘单位信息化管理发展建立良好的外部环境。提高管理实效需要单位各部门、单位与上级管理部门和各方信息使用者之间建立畅通的沟通渠道和有效的关联机制。地勘单位会计信息是单位与外部信息使用者决策、监督与管理的基础信息资源，应得到有效的利用和科学管理。现行政府会计制度标准为会计信息质量提出了必须达到的最低标准，即真实可靠、全面、相关、准确、可比、可理解与不限于法律形式。政府会计制度标准从会计基本假设条件、会计要素确认、会计记录与计量、政府会计报告五个层面对会计信息记录计量作出基本定义，首次建立了我国政府会计信息统一、完善、科学的质量标准体系，为提高地勘单位会计信息质量与管理水平，提升行业监督管理效益，推动国家治理水平现代发挥更大功效。

（三）对地勘单位会计核算模式重建产生重大影响

新制度执行将推动地勘单位从执行原有《国有地勘单位会计制度》的单一核算模式，向新制度推动下的双重会计核算模式转型，地勘单位会计核算与以往相比复杂程度与工作量加大。新会计制度扩大并完善了核算范围、增加与细化会计核算内容，如将单位基建投资核算并入单位统一核算账套，增加了预计负债、受托代理负债等核算内容，在资产管理方面增加了专用资金、往来款项、基建投资核算等，强化完善了单位资产管理。原有制度执行与新制度执行有效衔接要求原会计科目结转、归并或分列到新政府会计科目，同时增加了现金流量管理，同一经济业务采用财务会计与预算会计“平行记账”规则，而同一业务内容在财务会计核算与预算会计核算列入的同类会计科目级次会产生不同，核算内容也存在差异。如费用支出类科目核算要求对业务活动划分更加细化，财务会计费用科目设置了“业务活动费”“单位管理费”“经营费用”“资产处置费”“其他费用”等科目，并要求按项目、服务或活动类别、支付对象等进行明细核算；而预算支出类科目设置了“事业支出”“经营支出”“其他支出”等科目，并要求按具体项目实际发生的现金流出进行明细核算。新制度执行对地勘单位财务人员业务素质、制度全面掌握与熟练运用、综合能力提出了更高要求。

（四）对地勘行业和绩效管理带来重大影响

财务会计功能引入有利于地勘单位全成本费用精细化管理，权现发生制成本核算信息数据将为地勘单位绩效考核与行业动态监管与业务指导提供更加真实、准确、合理与可比性更高的财务信息数据。可以大大降低管理运行成本与信息不完全带来的决策损失、增强风险防控能力。有利于地勘单位有效控制并合理匹配财务资源，促进资源投入综合效益不断提高。政府会计要素确认与计量、会计科目设置将直接影响到地勘行业统计指标设定、信息数据分析结构与信息整合，随着信息大数据分析优势的显现，有利于促进地勘行业绩效管理应用水平与效益提高。

四、应对建议

2019 年是地勘事业单位执行政府会计制度的第一年，但时至今日2021 年，仍有部分问题需要作进一步强调。为做好新旧制度有效衔接工作，各单位应做好细致的财产清查和财务清理工作，准确掌握单位资产负债与财务运行总体状况，做到财务信息衔接准确无误。同时重视加强新制度学习与业务培训，提高地勘单位财务人员工作能力与业务水平，财务人员应努力学习、全面准确地掌握新制度要求，提升财务管理理念，更好地适应政府会计改革与会计核算“双目标”实现。地勘单位应重视新会计信息标准与信息质量建设，新制度核算体系要求地勘单位财务信息系统软件对纳入财政预算管理的收支业务进行“平行记账”，实现“双分录”“双功能”，财务管理信息系统应结合新制度要求与单位管理实际情况，进行规范有序地调整、完善与更新，在保证新制度要求的两种核算模式系统运行顺利的同时，结合单位内控体系建设，让地勘经济管理与会计管理深度融合发展，不断健全完善的财务信息统计、分析与预决策、监督功能，提高信息技术支撑与财务管理智能化水平，增强管理效益，加强信息运行安全监管，在满足政府会计信息多层次与多元化需求内在目标的同时，有序推进财务信息公开透明程度，为更广泛的利益相关者参与管理监督提供支持保障。地勘行业管理、绩效管理应适应新制度要求，做好地勘行业统计指标与绩效考核指标体系修订完善，在“统一的会计核算指标”框架下，做好大数据集成分析与应用，为地勘行业经济发展与行业监管创建全新的治理形态。地勘单位由于行业特殊性，拥有资产庞杂多样、管理方式存在较大差异，各单位应加强资产管理，健全资产管理制度与清查机制，落实岗位责任，完善资产记录、实物管理、定期清查、核对等具体措施，确保财实、账卡、财财相符，资产信息准确完整，为下一步资产制度完善执行奠定良好基础。