维护失地农民权益的工作探讨

万丛丛

（高青县人力资源和社会保障局，山东 高青 256399）

改革开放以来，我国大量农村土地的征用对促进全国社会经济快速发展和工业化、城市化起到了巨大的推动作用，但与此同时，也对失去土地的农民带来了严重影响。由于我国长期的城乡二元化格局，农村农民基本上受制于传统的城乡差别的制约和影响，失地农民的生存权难以保障，更谈及不到农民的其他基本权益：话语权、参与权、知情权、决策权以及监督权。这不但阻碍了征地工作的开展和城市化的推进，而且直接影响到社会稳定的大局。如何保障城市化进程中被征地农民的权益，关注他们的创业发展，已成为一个刻不容缓的研究课题。

一、高青县失地农民生活保障工作回顾

一部分农民的土地未被征用前，能够从事种植业、养殖业，土地被征用后，加上部分四五十岁的农民，他们思想观念保守陈旧，文化程度较低，缺乏基本技能，从而使得他们的竞争力低下，就业难度大，没有稳定的收入来源，难以维持原有生活水平。被征地农民参加居民基本养老保险工作是促进农村改革、发展和稳定的一项民心工程，体现了党和政府对广大农民群众的深切关怀。

（一）2008 年，我县制定出台了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的意见》（高政发[2008]39 号）。当时我县存在失地情况，但由于政府没有补贴，个人和集体也未交纳社会保障费，该《意见》虽然制定，但不具操作性，直到2010 年底，我县暂未涉及被征地农民养老保险工作。

（二）从2011年1月1日起，我县开始按照《山东省土地征收管理办法》（省政府令第226 号）规定，实行了被征收土地农民社会保障制度，被征收土地农民社会保障资金由政府、集体、个人共同出资，政府补贴部分执行区片价标准（1 万元/亩，油田项目按8000 元/亩）。当时由于个人和集体不愿参保缴费，被征地人员名单也不能确定，致使人社部门对政府补贴资金无法进行分配。

（三）2013 年12 月，由山东省人力资源和社会保障厅、山东省财政厅和山东省国土资源厅三部门联合制定下发了《关于印发山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法的通知》（鲁人社发〔2013〕35 号）文件，该文件要求未参加基本养老保险的被征地农民，可在户籍地参加居民基本养老保险，按照《山东省人民政府关于建立居民基本养老保险制度的实施意见》（鲁政发[2013]13 号）纳入居民基本养老保险制度；已参加其他基本养老保险的，按照相关规定予以衔接。规定：“被征地农民在土地被征收过程中除获取相应的各类土地征收补偿费用外，由政府拨付一定数额的社会养老保障资金，用于补贴参加相应的基本养老保险。参加居民基本养老保险的，居民基本养老保险经办机构应当将其因征地产生的社会养老保障资金记入其居民基本养老保险个人账户，其中80%记入个人缴费栏目，20%记入政府补贴栏目”。2011 年1 月至2014 年12 月底，全县共涉及被征地39 个批次8338.059 亩，县财政已按规定将政府补贴资金8263.0959万元全额拨付到位。县人社局会同县国土、县财政进行了大量细致的调查摸底和前期各项准备，将2011 年以来积累的被征地农民社会保障资金全部落实到被征地农民养老保险个人账户中，但被征地农民养老保障资金积压时间长，存在着以租代征和少征多占等遗留问题，情况复杂，制约因素较多，工作开展难度很大。

（四）2014 年7 月至10 月，国家审计署对淄博市土地出让金收支和耕地保护情况进行了专项审计，为加快做好被征地农民社会保障资金落实工作，淄博市人民政府办公厅又下发了《关于做好被征地农民社会保障资金落实有关工作的通知》（淄政办函[2015]17 号）。

我县已经提前于市通知前，于2015 年7 月22 日成立了以县长任组长的被征地农民参加居民基本养老保险工作领导小组，办公室设在人力资源和社会保障局，并把此项工作列入高青县深化改革重点事项考核内容。我县制定了《关于进一步推进被征地农民参加居民基本养老保险工作实施方案》及《被征地农民参加居民基本养老保障工作业务操作流程》，并于2015 年7 月23 日在县政府四楼会议室，召开了全县被征地农民参加居民基本养老保险工作会议，重点对我县自2011 年以来已经省政府批复的征地项目39 个批次8263.0959 万元（8338.059 亩）的保障资金分配到被征地农民养老保险个人账户工作进行了安排部署，并下达了告知书，要求各镇、街道办、经济开发区要在2015 年12 月底前完成，自此全县被征地农民参加居民基本养老保险工作正式启动。

该县加大了对各镇、街道办、经济开发区制定《被征地农民养老保险方案》工作的督导，本着“先易后难，试点先行、积极稳妥”的基本思路，选择1至2个班子强、群众基础好的村先行试点，然后再由点带面，逐步推开。在2015 年12 月底前将保障资金落实到被征地农民养老保险个人账户。

截至2020 年底，该县已经落实征地社会保障资金15883 万元，保障农村居民4.5 万人，基金结余达到1.3 个亿。严格按照被征地农民参加居民基本养老保险的业务经办流程办理，确保了工作长效运行。

二、高青县失地农民权益保护的现状及问题

（一）社会心理问题。群众的所有利益诉求，其出发点都在于对未来生活保障的高度担忧。土地被征用后，农民失去了土地这一最基本的生活保障。政策规定的补偿标准偏低，农民因自身条件所限，在征地后又很难找到合适的工作，多数人会产生“没有土地生活就没了保障”的恐慌。担心制度的实施不存在比农民失地前的生活水平明显提高的可能性而缺乏吸引力。

（二）政策执行问题。一是在农村，征地补偿政策不一的问题非常突出。同一地区既存在以租代征的用地模式，也存在按国家正规报批的征地模式，由于不同时期的政策不一样，补偿方式和标准不一样，在执行政策时造成基层干部工作难做，农民群众思想难通的困难局面。二是部分被征地的农村居民，由于对社保资金分配方案达不成一致意见，部分村民拒绝在分配方案上签字，使得被征地政策在执行上受阻，政策推行不动，被征地社会养老保障政府补贴资金无法落实，这都对农村社会的和谐与稳定造成很大影响。

（三）部门衔接问题。因为征地工作涉及部门多、政策规定多，而且情况复杂，需要所有关联部门齐心协力才能使群众利益得到较好的保障。而在实际工作中，情况复杂，仅仅依靠人社部门催促和落实个人账户，制约因素较多，工作开展难度大。

（四）被征地基金安全延续问题。基金的使用，必须兼顾当前利益和长远利益、国家利益和地方利益，同时要建立监督保障机制。目前，被征地养老保险基金以县为单位统一管理，保值增值主要是存入定期存款，不直接用于投资。但是，目前征地保障政策是征地保障资金落实到个人账户后，以139的系数计算待遇标准，本人个人账户领取完毕后没有后续的保障资金投入，长期来看，如何确保政策的长期可持续实施是一项严峻的考验。

三、关于维护和保障被征地农民合法权益的建议和对策

（一）加强舆论宣传引导。继续采取多种方式加强征地政策宣传，公开征地计划和征地程序，使群众真正了解政策，了解自身合法权益，理解和支持征地工作。协调电视、广播、网络等新闻媒体从维护社会稳定的大局出发，加强对征地工作的正面引导。

（二）以保障农民权益为核心改革完善征地制度。土地是农民的命根子。党的十八大报告提出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。征地制度要改革已成高层共识，广大农民对此满怀期望。1.明晰农村土地产权，赋予产权主体相应的权能。2.完善征地政策，保证国家为了公共利益的需要动用征地权。3.制定公平合理的征地补偿标准。4.建立严格、透明的土地征收程序。提高农民在土地增值收益中的分配比例，关系着广大农民更多更公平地共享发展成果，亟须调整现有利益格局，找到各方利益平衡点。

（三）增加土地征收的安置方式，建立失地农民保障机制。为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、集体、个人共同出资的原则。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大，政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金，这是建立农民社会保障基金的主要来源。

一要完善失地农民养老保障制度。征地瓦解了农村传统的“土地对农民具有最基本的社会保障功能”的家庭养老模式，需要建立并完善符合时代发展的可持续性现代养老保障制度。并按照国家有关规定，将符合条件的被征地农民纳入城乡基本养老保险。

二要建立失地农民最低生活保障制度。失地农民因不享有城市居民的“城市最低生活保障”而成为弱势群体，所以，必须对月收入不足低保标准的失地农民实行补足到低保标准的最低生活保障。建立城乡一体化最低生活保障制度是保障失地农民权益的重要措施。失地农民基本生活保障资金应实行财政专户管理，专款专用。人民政府财政部门应当在核准失地农民基本生活保障用款计划后，定期将失地农民基本生活保障资金划入农民基本生活保障支出户，确保失地农民基本生活保障资金及时、足额发放。

三要建立各部门协调推进责任制度。各级政府应严格落实“一把手”负责制，区县、镇办主要领导负总责的要求，对被征地农民社会保障政策落实进行专题研究，确保落实。人社部门主动协调财政、自然资源等部门各负其责，履职尽责，及时督导镇办、村居按照有关规定和程序对未落实资金加快落实个人账户。

（四）建立失地农民就业培训指导制度，广开渠道促进失地农民就业。建立健全失地农民再就业培训机制。构建失地农民就业信息服务平台，建立以市、县、劳动力市场为中心，以街道、乡镇为网点的就业服务网络，帮助失地农民获得就业信息和择业指导。人社部门应组织失地劳动力进行转岗职业培训，失地农民培训要以增强农民的科技知识、科学文化、劳动技能为宗旨，以提高就业竞争力和就业率为目标。政府应拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。金融部门应适当放宽信贷条件，降低贷款门槛，鼓励和扶持失地农民发展生产。

建立留地安置制度。由村民组织自主开发和经营，对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。依托失地劳动力所在村级集体经济组织，借助征地补偿中村集体留存部分和城郊结合部位有利的区位优势，大力发展劳动力密集型的加工产业和服务行业，尽量吸纳失地劳动力就近就业。

（五）探索建立征地纠纷裁决机制，建立失地农民法律援助制度。要建立正常的征地纠纷处理机制。要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善，引导被征地的农村集体经济组织或者农民通过法定渠道解决问题，切实维护社会稳定。一是将解决征地纠纷前移到规划制定过程。二是建立税收调节机制，防止土地收益分配的畸高或畸低。三是建立体现征地矛盾复杂性、技术性特点的裁决机制。

法律援助的目的是为了扩大社会的正义和公平性。实施法律援助可以法制化地解决农村土地纠纷。当前我国农民特别是失地农民土地权益纠纷较多，所以建立农村土地纠纷法律援助机制，有助于确保失地农民在其合法权益遭到侵害时增强通过法律手段寻求保护的能力。