农村土地承包经营权的现实困境与突破分析

刘 海

(宁国市自然资源和规划局，安徽 宁国 242300)

0 引言

党的十九大提出，保持土地承包关系稳定并长久不变，从而保障农民土地承包权益，促进农业生产、改善农民生活。土地承包经营制度的稳定，有利于调动农民积极性、保障国家粮食安全，提升农业综合生产能力，实现土地利用效率最大化，利于耕地保护与生态平衡发展。

1 农村土地承包经营权的现实困境

1.1 土地承包经营权流转困难

目前，农民的土地观念仍不开放，难以将土地发挥出最大价值。因此，即便政府组织工作，农民依旧不愿将土地进行承包经营权的流转，致使土地承包经营权流转出现困难。而传统农业生产模式付出较高，回报较低。因此大多数农民进城务工，致使大面积土地未进行生产活动，造成土地浪费。

除此之外，土地承包经营权的流转方式较为单一，且流转规模较小。大多数情况下，土地承包经营权的流转是以转包或出租的形式为主。从流转对象来看，依旧多为农户之间相互流转，没有形成一定流转规模，并且这种不成规模的土地承包经营权的流转，存在许多不规范的现象，例如口头协议，缺少专业的文书合同，或即便签订合同，其条款内容不规范，内容过于简单，又或者承包合同未经审查同意等。这也导致农村土地承包经营权流转中，经常出现各种土地流转纠纷。

1.2 土地承包经营权制度体系混乱

在以往的法律典籍中，土地承包经营权设置混乱，物权债权说法不明。现今《民法典》第三百三十条中提到农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。第三百三十三条表示土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。《民法典》中第三百四十条“土地经营权的定义”土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地，自主开展农业生产经营并取得收益。这一条完整复制了《农村土地承包法》第37条的规定，为土地经营权的物权债权说法争论进行了解决，提供了民事基本法上的依据。对于土地经营权的性质，目前《民法典》物权编中的用益物权分编之中包含着土地经营权内容，因此，土地经营权的性质为物权。

随着工业化、城镇化的推进和现代农业建设，农村人口流动和劳动力转移加快，农村土地承包经营纠纷数量不断增多，纠纷形式多样化，纠纷领域不断扩大，纠纷表现出的矛盾十分复杂。有时会出现纠纷无法进行有效解决，最后影响到农村土地承包经营工作，限制了农村土地流转。除此之外，虽然农民工大量进城务工，但大多数农民并不愿放弃土地承包经营权，土地被视为最后的生活保障，这种情况的出现，一定程度上凸显了社会保障制度不够健全。综合来看，农村土地承包经营权存在诸多制度上的问题，同时也体现出土地流转、市场管理服务的滞后，土地承包经营权未形成一定的管理体系[1]。

2 农村土地承包经营权的突破

2.1 建立土地承包经营权流转机制

从目前我国农村土地承包经营权所面临的困境来看，首先要改变农民自身的传统观念，政府与集体经济组织应积极转变农民自身观念，使农民了解土地承包经营权的流转是为了保障其权益，农民有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。国家应积极解决农民的就业待遇、劳动权益保护以及医疗保障和养老保障，保障农民进城务工后，能够全身心地投入到城市生活中，使农民放心转让土地承包经营权，保障土地不会产生闲置浪费现象。

《农村土地承包法》第42条规定“承包方之间为发展农业经济, 可以自愿联合将土地承包经营权入股, 从事农业合作生产”，政府和集体经济组织可将土地承包经营权的流转模式变得更加多元，使其符合社会主义市场经济和现代农业发展的方向，可以融资入股或承包者抵押担保等新型流转形式，能够使农民获得较高收益等流转方式，同时应扩大其流转规模，将流转对象变为专业的大型企业，形成土地生产规模，发挥土地的最大利用价值，并为土地流转带来最大的经济效益。

同时，政府在农村土地承包经营权流转过程中，应加大对农业规模经营者的资质审查，从而保障农民的权益，要规范农村土地承包经营权流转程序，保障农村土地流转过程中的规范，保障农民的土地承包经营权益，要禁止口头协议，保证双方的流转合同规范性，对承包合同进行合理的审查和备案公正等，减少流转中产生的纠纷。村委会在土地流转中，要积极发挥基层群众自治组织的作用，加快建立相关的法规以及制度，保障村委会认识到落实土地流转的重要性，增强村委会的责任意识。尽量减少土地流转过程中的纠纷，积极处理土地流转问题，政府要建立土地流转市场，将无形的土地流转经营变为有形的经营模式，建设土地产权或租赁市场，使土地交易市场的各项信息更加清晰明确。原有的无形土地交易市场在一定程度上制约着土地交易的规模，且土地交易规则混乱，致使农民对于土地流转的积极性大幅度降低。因此有形土地流转市场的建立，能够有效保障土地流转信息透明度，有利于政府对土地进行管理，有利于土地流转的发展。

2.2 完善土地承包经营权制度体系

为保障我国农村土地承包经营权的落实与发展，政府应建立承包权与经营权分离的土地经营权流转机制，使流转后的土地承包权依旧归农民所有，打消农民的顾虑，完善土地承包经营权管理体系。目前土地流转市场的建立仍然需要政府的扶持以及管理，政府可加大对基层流转服务机构的设置，统一管理标准。通过加强土地流转服务，能够有效建立农村土地承包经营权的管理体系，进而加强对农村土地承包经营权的管理和监督，解决土地耕种问题，防止土地出现闲置浪费现象，并且破除传统的小经济生产模式，提高土地的出产率以及收益率。建立更加专业化、产业化的农业生产组织，引导农民改变传统观念，保障农民土地承包经营权的主体利益。

国家要完善土地承包经营权的法律法规，明确土地承包经营权流转过程中的产权关系，规范土地承包经营权流转的程序，建立农村土地流转市场化运作机制，使农村土地承包经营权能够切实保护农民土地财产。

各级地方政府要维护农民土地承包经营权的权益，保证土地承包经营权流转的健康发展。要加强对土地的流转管理工作，并积极维护农民的各项权益，完善土地承包经营纠纷仲裁模式，保证土地流转市场的规范化以及合法性。政府要健全农村社会保障体系的建设，建立农村最低生活保障制度，针对困难家庭要给予最基本的物质保障，完善农村医疗保障体系以及养老体系，减少农民对土地的依赖，促进土地承包经营权的流转，保证土地不出现闲置浪费的现象[2]。

《民法典》中确认了土地承包经营权的物权地位及其所具有的抵押功能，土地可以进行经营权登记以及具备融资担保的权利，这一项制度的创新使在流转过程中土地经营权的纠纷大幅度减少。经营权能够在规定时间内进行土地的经营，使土地的经营过程更加合理合法。同时，《民法典》合并了出租和转包功能，这两者本身在法律效果中并无明显区别，因此转包概念被舍弃，使法律条文更加简洁易懂。《民法典》对于土地承包权的改动，使其权利的归属更加清晰，并扩大了土地流转方式，土地承包经营权也因此变得更加稳定和具有灵活性。

3 结论

农村土地承包经营权是我国农民的一项重要权益,它在促进农业经济发展、保护耕地面积等方面发挥着不可替代的作用。由于历史遗症及政策因素的影响，导致土地承包经营权不能适应新时期社会需求以及国家法律法规滞后性、不稳定性等问题，只有妥善解决这两个问题，才能实现中国农村土地承包经营可持续发展。