沈阳市生态环境保护“十四五”规划分析与建议

荆勇 何爱玲

（沈阳环境科学研究院，辽宁沈阳 110016）

1.意义

党的十九届五中全会提出，持续改善环境质量。这是党中央深刻把握我国生态文明建设及生态环境保护形势，着眼美丽中国建设目标，着眼满足人民日益增长的美好生活需要作出的重大战略部署[1]。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个5年，也是实现沈阳市经济社会高质量发展的重要机遇期。

2.沈阳市生态环境保护总体形势

2.1 “十三五”的主要成效

“十三五”期间，沈阳市以打赢打好污染防治攻坚战为主线，举全市之力开展抗霾攻坚、水体达标、土壤安全、风险防控等重大工程，生态环境治理各领域齐头并进、生态环境质量改善显著，部分指标出现历史性突破。一是环境空气质量整体改善，2020年优良天数287天，比2015年提升22%。二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2.5）等主要污染物浓度较“十二五”末期均出现大幅降低，降幅分别为72.7%、27%、35.6%和41.7%；二氧化硫、氮氧化物减排量提前完成国家下达任务。二是水污染治理取得突破性进展，11个国考断面和6个省考断面全部达标且消除劣Ⅴ类水质，化学需氧量和氨氮减排量提前完成国家下达任务。

2.2 沈阳市生态环境质量改善存在的问题及“十四五”面临的形势

作为北方城市，沈阳市也面临着产业结构调整缓慢，传统产业存在路径依赖，经济发展的环境压力仍然较高的困境。

（1）以燃煤为主的能源结构、缺失精细化水资源管理机制等方面尚未根本性转变，环境承载力超环境承载力超上限的状况仍然存在，PM2.5和臭氧污染物达标、水环境质量持续提升、危险废物精细化管理、环境风险事件防控等工作仍为“十四五”期间工作重点。

（2）环境质量提升已接近平台期。随大气、水、土壤污染治理工作不断深化，环境质量得到大幅改善，已较难进一步挖掘末端治理减排空间。以支撑环境质量持续稳定改善和更高的环境质量需求为导向，以“山水林田湖草”生命共同体理念为核心，构建具有生态系统服务功能的生态空间，已势在必行。

3.编制思路与规划目标的研究

3.1 编制思路

在分析研究国内不同学者对“十四五”生态环境保护规划框架、目标、体系和重点工作等论述的基础上[2-8]，围绕十九届五中全会精神，在持续巩固污染防治攻坚战成果基础上，深化绿色发展理念，从“源头”发力，推进能源、资源、水源、产业、交通结构优化调整，科学谋划“大生态”环境治理与保护路线图，全面推动全市生态环境质量持续改善。

3.2 总体目标和指标

瞄定2035年远景目标，沈阳市“十四五”围绕大气环境治理、水生态环境保护、生态空间构建、土壤环境治理、农村生态环境改善、固体废物治理和绿色发展等设置7大类39项定量指标。

总体目标：主要污染物排放总量持续减少，大气、水、土壤、农业农村等生态环境质量持续改善，环境风险得到全面管控，生态安全屏障更加牢固，城乡人居环境明显改善，国土空间开发保护格局得到优化，生产生活方式绿色转型成效显著，能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高。现代环境治理体系和治理能力大幅提升，为实现2035年“生态环境根本好转和美丽中国基本建成”目标开好局、起好步。

4.重点举措研究

通过对“十三五”期间的成绩和问题以及“十四五”面临的形势分析研究，“十四五”期间沈阳市生态环境保护战略应从污染防治攻坚战、生态保护与修复、绿色发展和生态环境治理体系和治理能力现代化等4方面布局。

4.1 持续深化打好污染防治攻坚战

（1）巩固水生态环境治理成果，持续稳定提升水环境质量。科学规划污水处理厂及配套管网建设，强化工业企业和固定污染源管控。以养息牧河、北沙河等为重点，实施全流域综合治理工程。以辽河滩地、浑河中下游、白塔堡河、八家子河等为重点，实施水生态修复工程，构建湖库和河道“多点式”的水生态湿地工程。建设地表水水质自动监测站和重点河流视频监控系统，建立“水质―水量”双监控的控制断面污染通量监测网络。

（2）深化抗霾防治攻坚，推进环境空气质量达标。1）深化燃煤锅炉减排，全市建成区内30万kw及以上热电联产电厂供暖半径15km范围内的燃煤锅炉全部关停整合，不再新增100蒸吨以下燃煤锅炉。2）全市建成区（含下辖区县建成区）全部消灭散煤散烧。3）完善机动车立体监控体系，拓展柴油货车和非道路移动机械低排放区，基本淘汰国三等老旧柴油货车。4）全面实施挥发性有机物总量控制，开展蜡化、东药等重点企业VOCs排放核算工作。5）持续强化固定扬尘源污染治理，推进秸秆禁烧及综合利用，严格落实市、区（县）、企业三级重污染天气应急预案，建立重点工矿企业应急减排措施在线监控体系。

（3）推进土壤污染防治，保障土壤环境安全。1）深入开展土壤及地下水环境监测，对重点工业园区和重点监管企业周边用地进行监督性监测。以铁西区、于洪区、沈北新区、苏家屯区等区域为重点，对农产品污染物含量超标区域、历史污灌区域、规模化养殖区域、固体废物堆存填埋区域等农用地地块开展土壤环境重点监测工作。2）加强重点行业企业源头污染风险防控，严格实施农用地分类管理。3）强化建设用地土壤环境安全防范，有序开展土壤污染治理与修复，建成覆盖全市的土壤环境质量监测网络，建设沈阳市土壤环境信息综合管理平台。

（4）突破农村污染治理瓶颈，打造优美乡村环境。1）统筹农村生活污水治理及农村改厕，促进农村厕所粪污无害化处理与资源化利用，积极推进农村生活污水处理设施建设。2）强化畜禽养殖污染防治。提升大中型规模比重，鼓励在养殖密集区域建立粪污集中收集中心，推行第三方治理模式，推进资源循环利用及粪污综合利用。3）加强全市农村环境基础设施建设与运维和农业种植污染管控，深入推进农村环境综合整治和自然生态环境建设。4)实施农村“万人千吨”饮用水保护区风险隐患排查。

（5）强化危险废物无害化处置，推进固废资源化利用。1）立足“十四五”期间危险废物焚烧及填埋处置需要，加快推进沈阳市危险废物填埋场扩建工程项目，启动实施沈阳再生资源产业园危险废物处置二期建设项目。2）实施危险废物综合收集平台和危险废物环境应急中心建设，探索开展危险废物“点对点”定向利用的经营许可豁免试点，完善危险废物“中小源”收集体系。3）强化医疗废物无害化处置，探索搭建沈阳市医疗废物综合管理平台。4）强化危险废物全过程环境监管，加强一般工业固废资源化利用，建立我市工业固体废物企业信息清单和环境污染风险管控台账。

（6）强化地下水环境管理，确保饮用水安全。1）完善地下水监测体系，将地下水污染防治内容纳入土壤环境的污染调查、风险管控、防治方案、地块修复等各环节。2）针对铬渣堆放场开展地下水污染防治示范工作。积极发展生态及有机农业，在水源补给区内科学合理使用化肥和农药。3）进一步强化水源水质监管及水源地规范化建设，深入推进集中式饮用水水源保护区环境违法问题清理工作，加强水源地突发环境事件应急能力建设，关闭水质较差、开采量小、水井分散、位于城市核心地区的水源井，加快供水配套工程建设。

4.2 着力推进生态保护与修复

（1）筑牢生态安全屏障，强化国土生态空间保护。强化“三线一单”刚性约束，构建辽河以北“四水一屏障”，辽河以南“三环三带四楔”内外联通的生态空间布局结构。构建沈阳市“东南部水源涵养+西北部防风固沙”生态安全屏。

（2）加大自然生态系统保护和修复力度。1）深化基础调查，摸清生态家底。2）加强重点生态功能区、生态保护红线生态保护和自然保护地保护和修复。重点实施康平县樟子松退化林、法库县刺槐和华北落叶松退化林、新民市杨树退化林，加强北方农牧交错带生态脆弱区山水林田湖草沙一体化保护与修复，结合水生态治理和农村环境治理开展小流域综合治理。开展农田防护林网及“植物篱”建设，棋盘山森林火烧迹地生态修复，辽河流域内退耕（林）还河和生态封育工程，卧龙湖周边区域的退耕还草、还湿工程。封山育林，包括石人山天然次生林生态系统保护地、大洋山、老虎山天然次生林生态系统、马耳山、白清寨、五龙山等山地自然保护地。3）推进辽中蒲河国家湿地公园、康平辽河国家湿地公园和法库獾子洞国家湿地公园湿地保护与恢复项目建设；积极创建辽河国家公园。4）实施矿山生态修复治理。

（3）加强生物多样性保护。1）完善生物多样性保护政策，明确部门管理职能。2）开展生物多样性定期调查、监测、预警与评价，提高对外来入侵物种的早期预警、应急与监测能力，建立健全濒危物种评估机制，定期发布濒危物种名录。3）鼓励民间团体及志愿者参与生物多样性保护，形成举报、听证、研讨等形式多样的公众参与制度。

（4）推进自然生态系统保护体系和监管体系建设。1）完善生态保护红线体系，优化森林湿地空间保护体系，健全森林河流湖泊休养生息制度，完善天然林保护制度，建立湿地分级保护体系。2）构建自然生态综合监测网络，建立天地一体化的遥感监测体系，建立数据共享机制，完善监测评估及预警预测。3）全面完成生态环境机构监测监察执法垂直管理制度改革。

（5）探索建立自然生态产品价值实现机制。积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系，创建东部“两山”实践创新基地，深化各类生态示范创建工作。探索建立市场化、多元化生态补偿机制。

4.3 推动绿色低碳发展

（1）完善绿色发展的决策体系。实施“多规合一”，建立较为完善绿色发展规划体系，构建由资源有偿使用和生态补偿等八项制度构成的绿色发展和生态文明的配套制度体系，全面加强党对绿色发展的领导，全面落实党政主体责任，全面强化考核监督。

（2）建立国土开发保护制度，形成绿色发展布局。将《沈阳市主体功能区规划》作为空间开发规划，实现“三规合一”，严格按照主体功能区定位走特色发展之路。强化“三线一单”刚性约束，建立生态保护红线区监测、预警、评估体系，建设生态保护红线管控平台，制定和执行严格的环境准入制度与管理措施。将自然保护区、风景名胜区、文物保护单位、地质公园、森林公园等进行功能重组，建设国家公园管理体制。

（3）加快调整能源结构，形成绿色能源体系。严格控制煤炭总量和碳排放总量，加大清洁能源消费占比。全力推进大气污染物和碳排放协同减排，制定碳排放达峰行动方案。全面推进散煤清洁化替代，实施乡镇所在地集中供暖设施建设。开展燃煤热电机组“上大压小”工程，形成以热电联产集中供热为主、大型区域调峰热源为辅的供热布局。推进气化沈阳建设，合理布局风电、太阳能发电、生物质热电等可再生能源开发项目，因地制宜发展集中式光伏电站。

（4）优化产业结构，完善产业绿色布局。禁止新增落后和过剩产能。重点行业建立基于单位工业产值能耗、水耗、污染物排放等指标的行业环境准入机制。以石化、建材、铸造等行业为重点，实行万元工业增加值的碳排放、煤耗及污染物排放总量限值考核。建立“一行一策”管理制度，加快推进重点行业绿色转型和升级改造。建立符合我市实际的产业园区（产业集群）绿色指标体系，实施万元 GDP 能耗、水耗、碳排放、各类污染物排放、用地考核，系统提升产业集约化、绿色化发展水平。开展西部工业走廊“双高示范区”建设。因地制宜发展生态农业，推进生态旅游、生态文化等产业发展。推动发展物流绿色仓储、绿色交通相关产业，挖掘冰雪生态资源，开拓冬季旅游市场。

（5）深化能源资源节约利用。实施能源消耗总量和强度“双控”，继续深化建筑、交通等重点领域节能，在发电、供暖等重点耗能行业全面推行能效对标，实施建筑节能先进标准领跑行动，编制绿色建筑建设标准，推广节能绿色建材、装配式和钢结构建筑；在交通运输领域推广节能汽车、新能源汽车、液化天然气动力船舶等，推进交通运输智能化与绿色化的融合。制定以万元GDP用水量为重要核心指标的全市用水总量控制行动方案；建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。建立自然资源资产确权及产权管理制度、自然资源损害赔偿制度和多元化生态补偿机制，对自然资源损害的源头与过程实行全面、常态化管理，实时监控，尽早发现问题，防患于未然。

（6）实施循环发展引领计划。推动资源再生及循环利用，建立生活垃圾强制分类制度，研究制定《沈阳市无废城市建设技术指标体系》。构建工业资源循环体系，推进7个国家级或省级开发区循环化改造。推进农业废弃物回收处理和资源化利用。

（7）构建绿色金融体系。建立以财政资金为主导、以市场多元化资金为基础的生态文明建设和绿色发展投融资机制，积极引导和鼓励社会资金投入。丰富绿色金融产品，通过碳交易市场引导社会资金向绿色技术和绿色产业聚集；完善有关绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险的政策。完善沈阳市统一的绿色产品标准、认证、标识等体系，完善有关财税金融支持和政府采购等政策。

（8）建立完善绿色发展价值体系。加强绿色发展和生态文明理念宣传工作，建立有效信息公开渠道和公众参与机制。开展绿色学校、绿色社区、绿色机关、绿色商场等“创绿”活动，打造绿色宣传阵地。开展国家级、省级、市级“两山”基地创建工作，推出各类特色“两山”典型。推进社会化绿色监督，建立信息公开和决策参与机制，推广公众监督员制度，建立健全环境公益诉讼制度。

（9）建立完善绿色技术创新体系。建立绿色创新协调互助平台，积极引导绿色环保科研机构、大专院校专业学科、工矿企业构建技术与学术的共享平台。注重运用互联网、大数据、云计算等现代技术为支撑的绿色农业，注重再生资源回收和利用的技术创新。结合教育部基础教育改革要求将绿色科技知识与纳入基础教育范围。

4.4 生态环境治理体系和治理能力现代化建设

以体制机制改革为突破，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系，加快构建“党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众参与”的现代环境治理体系。

（1）健全环境治理领导责任体系。落实“中央统筹、省负总责、市县抓落实”工作机制。明确财政支出责任，开展目标评价考核，落实生态环境保护“党政同责、一岗双责”，实行生态环境损害责任终身追究制。

（2）健全环境治理企业责任体系。全面实施排污许可制。制定淘汰落后产能工作方案，对“双超、双有”企业开展清洁生产审核工作。严格执行污染源自行监测和信息公开制度，加强环境风险防控常态化管理，强化区域开发和项目建设的环境风险评价，构建市、（区）县二级环境应急预案动态管理机制。

（3）健全环境治理全民行动体系。强化社会监督，发挥各类社会团体作用参与环境治理，建立重大环境信访问题部门联动机制、生态环境违法行为举报奖励制度和生态环境问题主动公开机制，探索公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接机制。加强环境公益宣传，提高公民环保素养。

（4）健全环境治理监管体系。建立健全“三线一单”管控制度、全国土空间开发保护制度和生态保护和修复制度，完善环境监管执法体系、联防联控机制和农村环境治理机制，强化监管和监测能力建设，加强司法保障和环保技术自主创新。

（5）健全环境治理市场体系。深入推进“放管服”改革，打破地区、行业壁垒，引导各类资本参与环境治理与服务投资、建设、运行。规范环境影响评价、环境监测、环保设施建设运营、污染治理修复等市场秩序，严格落实“谁污染、谁付费”政策导向，建立健全“污染者付费+第三方治理”等政策机制。

（6）健全环境治理信用体系。建立健全环境治理政务失信记录机制，依法依规逐步公开。健全企业信用体系，落实上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度。

（7）健全环境治理法规政策体系。制定及完善水、土壤、固体废物污染防治、农村环境保护等方面的地方性法规。研究制定碳排放权交易规定。落实各类涉及环境治理的绿色认证制度和产品环保强制性国家标准。加强财税支持，完善金融扶持。

5.结语

基于目前沈阳市生态环境保护工作存在的问题和形势分析，“十四五”时期是沈阳市经济社会高质量发展的重要机遇期，本研究确定了“十四五”生态环境规划的总体目标，并细化分解为七类 39项指标，结合问题导向和目标导向，谋划了生态环境保护规划四大战略布局，27类重点举措。通过制定沈阳市“十四五”期间“大生态”环境治理与保护路线图，协同推进经济高质量发展和生态环境高水平保护，守护绿水青山，建设美丽沈阳。