苏维埃时期的工作报告制度研究

彭庆鸿

提要：为健全苏维埃政府组织与工作体系，中华苏维埃临时中央政府于1931年底初创了工作报告制度。1932年初，中央为了解、督促、检查地方政府的工作执行情况，强力推进工作报告制度的实施。到1933年，工作报告制度已然在各级政府的工作中得以贯彻落实，并形成了定期报告、临时报告、限时报告、总结报告的多重报告方式和报告工作、报告听取、报告检查的制度流程。工作报告制度的实施，强化了中央对地方、上级对下级的组织领导和工作监督，也促进了中央政令、苏区工作的有效执行。

工作报告是指党的机关、行政机关、企事业单位和社会团体，按照有关规定，定期或不定期地向上级机关或法定对象汇报工作。将工作报告制度化，可有效强化中央对地方、上级对下级的领导与监督，促进各项政令、工作得以贯彻执行。苏维埃时期是中共的早期执政阶段，在这一时期，党对革命政权各项制度进行了顶层设计与制度探索，推进了苏区各项工作的开展，也为之后的制度建设奠定了基础、积累了经验。一方面，苏区史研究是我国史学界方兴未艾的研究领域，其中关于苏维埃时期制度的研究并不鲜见(1)代表性成果有余伯流、凌步机：《中央苏区史》，江西人民出版社2001年版，第9—18章；汤水清：《苏区新式婚姻制度的建立与发展》,《党的文献》2010年第4期；杨木生：《论苏区的司法制度》，《求实》2001年第1期；于爱华：《中央苏区反腐败制度的建立及意义》，《西安交通大学学报》(社会科学版)2003年第1期；彭庆鸿、万振凡：《苏维埃时期的工作检查制度研究——以中央苏区为中心》，《湖湘论坛》2018年第2期；等等。关于苏区制度的研究成果较为丰硕，有些研究对该时期工作报告制度有所涉及，但缺乏专题研究。，但该时期的工作报告制度却鲜有学者关注。另一方面，从报告制度的研究状况来看，主要集中在解放战争时期中共的请示报告制度上，对中共领导的红色政权的工作报告制度较少关注。(2)关于中国共产党及红色政权工作报告制度的研究，相关性成果有廖胜平、林凤鸣：《解放战争时期中共请示报告制度的建立及其现实价值》，《广西师范大学学报》(哲学社会科学版)2007年第1期；熊辉、仰义方：《解放战争时期党内请示报告制度的历史考察》，《中共党史研究》2012年第4期；王华玲：《解放战争时期华北局对请示报告制度的执行》，《甘肃社会科学》2016年第3期；王华玲：《“请示报告”：解放战争时期中央与地方关系新探》，《党史研究与教学》2016年第3期；等等。虽然不少研究成果在论述中提到，关于中共请示报告制度的缘起可追溯至土地革命时期，却鲜有成果对此进行专题研究。有鉴于此，本文拟对此进行初步探讨。不足之处，敬请方家批评指正。

一、苏维埃工作报告制度的初创

中国共产党是一个组织严密的政党，历来重视党内组织领导与监督，重视上下级之间的信息沟通。工作报告则是强化组织领导、工作监督与信息沟通的有效方式。早在1923年，中共中央便发布了《中央通告第十二号——各区及各地区应每月向中央报告工作》，要求各地党组织每月向中共中央报告当地工作与党务情况。1928年，中共中央又颁布了《中共中央关于各省委对中央的报告大纲》，再次强调党员干部要向党组织、地方党组织要向党中央定期或不定期详细报告工作。(3)费云东、云贵华：《中共秘书工作简史(1921—1949)》，辽宁人民出版社1992年版，第117—118页。有学者统计：“仅从1928年9月到1929年9月，全国19个地方党组织向中央呈递各种报告3600余件，中共中央和中央各部委向地方下发文件3400余份。”(4)费云东、云贵华：《中共秘书工作简史(1921—1949)》，第114页。请示报告制度在党的组织工作、宣传工作以及党领导工人农民运动，开展群众工作、妇女工作、民族工作，进行民主政权建设等方面，都得到了不同程度的贯彻落实。由此可见，在中共创建初期，工作报告制度便已付诸实施。

红色政权建立后，党内工作报告制度被引入到红色政权内部。中华苏维埃共和国建立前，在一些早期红色政权中，便已有了下级机关要对上级机关进行工作报告的明确规定。如《革命委员会的组织纲要》中规定：“革命委员会是工农兵代表会议——苏维埃政府没有产生以前工农兵的政权指挥机关”，“区革命委员会应绝对服从县革命委员会之指挥”，“区或城市之工会农协应经常向革命委员会做工作报告”。(5)《革命委员会的组织纲要》，厦门大学法律系、福建省档案馆编：《中华苏维埃共和国法律文件选编》，江西人民出版社1984年版，第14—17页。再如1930年11月颁布的《全国苏维埃大会各级准备委员会组织及工作大纲》中也明确提到：“各项机关必须经常向上级作工作报告。”(6)《全国苏维埃大会各级准备委员会组织及工作大纲》(1930年11月25日)，中共江西省委党史研究室等编：《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(6)》，中央文献出版社、江西人民出版社2013年版，第33页。虽然已有要求，但此时关于工作报告的规定仍十分简单、笼统，未能形成专门制度。

1931年11月，中华苏维埃共和国建立，为使新生的苏维埃政府迅速成为坚强而有工作能力的政权，必须健全各部组织和工作，建立上下级的系统和关系。(7)《地方苏维埃的建设问题》，《红色中华》1931年12月18日，第1版。苏维埃政府工作报告制度的设计，便是在这样的时代背景下展开的。1931年11月，中央执行委员会第一次会议通过了《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(简称《暂行组织条例》)，其中第62条规定，各级苏维埃政府要“指示下级苏维埃政府的工作，并对上级苏维埃政府作报告”(8)《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)，江西省档案馆、中共江西省委党校党史教研室选编：《中央革命根据地史料选编》下，江西人民出版社1982年版，第156页。，这是地方苏维埃政府的具体工作之一。12月15日，苏维埃临时中央政府又发布了《关于建立报告制度问题》，指出：“为建立坚强而有工作能力的苏维埃政权，各级苏维埃政府在工作方法上首先要建立下级向上级经常做报告的制度，上级对下级实行工作检查的制度。”(9)中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893—1949)》上，中央文献出版社2013年版，第360页。至此，苏维埃工作报告制度已然成型。

对工作报告的具体内容，这两个条例也有较为具体的规定：

第一，下级机关向上级机关的工作报告。对于地方苏维埃政府而言，他们行政上直属上级政府。对于专门部门机构，如内务部、司法部、劳动部、财务部等而言，纵向上，它们在行政机构上直属于上级部门，绝对执行上级部门的命令；但在横向上，它们同时受同级苏维埃政府主席团的指导。因此，各级政府应向自己所在上级政府做工作报告，而各部门不仅要向上级部门做报告，还要向同级苏维埃政府主席团做工作报告。关于下级向上级做报告的频率，《关于建立报告制度问题》的通令要求，各地政府“每月做一次口头报告，一次书面报告”(10)费云东、云贵华：《中共秘书工作简史(1921—1949)》，第115页。。

下级政府和部门向上级做报告，而上级政府和部门则要“在会议上定期的听各科各部及下级苏维埃政府的工作报告，并审查之”(11)《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)，《中央革命根据地史料选编》下，第154页。。这也是各级苏维埃政府重要的工作方式之一，具体包括：“各科或各部须定期的在各科或各部会议上，听各该管辖机关的工作报告，主席团须定期的听各科或各部及下级苏维埃政府的工作报告，执行委员会定期听主席团或下级苏维埃政府的工作报告。”(12)《地方苏维埃政府的暂行组织条例》(1931年11月)，《中央革命根据地史料选编》下，第155页。这种层层的工作报告与报告审查，充分彰显了上级苏维埃政府对下级的组织领导与监督。

第二，指导员、特派员等机关干部向部门或苏维埃执行委员会做工作报告。《暂行组织条例》第23、36条明确规定，城市苏维埃、区县省执行委员会“可任用指导员，以指导和巡视下级苏维埃的工作”。苏维埃中央政府也可以派出指导员巡视地方工作。指导员巡视之后，要向苏维埃执行委员会或主席团做报告，接受后者的审议。跟前者相比，指导员的巡视工作报告较为特殊，具有很强的工作针对性与灵活性。

第三，各级政府执行委员会向区域选民做工作报告。除了下级向上级、个人向部门做工作报告外，《暂行组织条例》第52、53条还做了明确规定，各级政府执行委员会要向区域内选民做工作报告，具体频率为“乡苏维埃每月须向该乡选民做工作报告一次。有几个村的乡可以到各村去召集选民大会报告自己的工作”，“城市苏维埃每月须向该乡选民做工作报告一次”，“区执行委员会每两个月向该区内的选民做工作报告一次，县执行委员会每四个月向该县内的选民做工作报告一次，省执行委员会每六个月向该省内的选民做工作报告一次”。换言之，乡、城市苏维埃政府必须一年向选民做工作报告12次，区执行委员会为一年6次，县执行委员会为一年3次，省执行委员会为一年2次。针对政府的工作报告，“选民群众可在该工作报告大会上批评政府的工作”，“选民所提出的意见，须转到做工作报告的政府去，以便参考”。(13)《地方苏维埃政府的暂行组织条例》,《中央革命根据地史料选编》下，第154页。这一规定，充分彰显了人民民主的政权性质。

总之,苏维埃政权成立后,为了更好地加强中央对地方苏维埃政权的组织领导，以及增进中央对各级政府政令执行效果的了解与监督,中华苏维埃临时中央政府创设了工作报告制度。

二、工作报告制度的实施

虽然苏维埃共和国成立之初，工作报告制度便已初创，然而在制度设计之初的一段时间内，其实施状况却出现了较大差异。中央政府对于推进工作报告制度的实施极为重视，实施也很迅速。如在财政方面，中央政府于1931年12月制定了完整的财政系统，而下级财政机关“应由下而上的按月向上级作报告，尤其是有些关于财政上的新财源，更应随时报告于上级财政机关，以增加其新收入”，系统中的财政机关，“每月一律按时造送预算和决算于该上级财政机关”，“并须于明年(1932年)1月起绝对实行”。(14)《人民委员会训令》(1931年12月)，中国社会科学院经济研究所中国现代经济史组编：《革命根据地经济史料选编》上，江西人民出版社1986年版，第411—412页。此外，中央政府还经常派出巡视员或调查员去了解地方情况，并在中央政府常务会议上听取他们的工作报告。如1932年1月12日召开的中央政府第四次常会上，听取了有关人员“出席江西省苏县区两级主席联席会议”的工作报告；(15)《临时中央政府人民委员会的第四次常会》，《红色中华》1932年1月13日，第4版。3月1日的中央政府第八次常会上，听取了毛泽民巡查江西省财政的工作报告和方维夏关于瑞金办小学教师培训班的工作报告。(16)《临时中央政府人民委员会第八次常会 决议正式宣布对日作战》，《红色中华》1932年3月2日，第5版。

与中央政府形成反差的是，地方苏维埃政府对于工作报告制度的实施状况却不理想。从1931年11月至1932年2月，为促进苏区各项工作的建设与开展，中央先后通过了《劳动法》《土地法》等法令，并陆续下发了《执行优待红军条例的各种办法》《中华苏维埃共和国婚姻条例》《临时中央政府关于春耕问题的训令》《选举运动与合作社》等训令与决议。虽然不少政令中明确提到，各级政府与机关应“立即讨论具体执行事项切实执行，随时将执行的情形按级报告上级机关”(17)《临时中央政府训令(续)第九号 执行红军优待条例的各种办法》，《红色中华》1932年2月10日，第10版。，然而事实情况是各项训令、决议下发之后，“在将近三个月以来，各地对于中央政府一切训令、通令、决议等等的执行，那是非常令人不满。一般的说，到现在没有一个政府向中央做一个执行工作的报告，进一步来说，很多政府不但没有实际工作的报告制度，连讨论都没有讨论”(18)项英：《实行工作的检查》，《红色中华》1932年2月24日，第1版。。

由于地方政府未向中央做工作报告，中央政府一度对地方政府工作执行详情缺乏深入了解。为此，在1932年初中央便陆续派出一批指导员去地方进行工作巡视和工作调查。通过巡查和调查，中央政府便发现地方苏维埃对各项政令的执行出现不少偏差。有巡视员提到：“西冈区工作在会昌据说算为顶好的一区，会昌县来信也是这样说的，可是我们在西冈区住了二十多天，派了几位同志到各乡去工作回来的报告，及我个人调查所得到的事实，不仅是令人不满意，而且感觉到西冈的工作太严重。”(19)朱权：《西冈区的严重现象》，《红色中华》1932年2月24日，第7版。再如梁柏台在中央政府人民委员会第七次常会上报告了关于出席闽西临时法庭审判重要政治犯的经过情形和结果，也发现了不少问题。为此，在报告之后，会议又“讨论指示闽西政府的具体工作方针，议决由中央去信闽西，详细指示”(20)《中央政府人民委员会第七次常会》，《红色中华》1932年2月24日，第7版。，以纠正工作中的问题。至1932年3月初，随着调查的深入，中央对地方政令执行不理想情况有了全面了解。为此中央表示：“两三月□，中央没有接到各地政府对于执行各项法令的经过情形的报告，根据各地所发生的事实看来非常令人不满，有许多地方政府，没有照着法令切实执行，或者是执行得极不充分，甚至有忽视执行上级命令和法令的疏忽懈怠的严重现象。”(21)《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》，《红色中华》1932年3月2日，第5版。为“制止和纠正这种现象起见”，督促地方苏维埃政府有效执行各项政令，中央决心“立即切实执行各级政府的工作检查，在工作检查中应该考察在政府机关的工作人员是否有消极怠工腐化，不尽职等等的情形”(22)《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》，《红色中华》1932年3月2日，第5版。。

然而，由上至下的工作检查制度的实施，必须建立在由下至上的工作报告基础上。为此，中央政府要推进对地方政府的工作检查，必须同步推进工作报告制度的实施。在1932年早期多个文件中，中央均提到了实行工作报告制度与工作检查制度相辅相成的关系，并将这两个制度的实施置于同等重要位置。1932年3月《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》中提到：“对于这些工作的检查，刻不容缓，各下级政府，务须向上级详细报告，上级要督促和催促下级做报告，并要派人到下级去切实检查。”(23)《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》，《红色中华》1932年3月2日，第6版。1932年4月相关决议中再次提到：“为了达到‘建立坚强而有工作能力的苏维埃’起见，对于各级政府对上级要实行报告制度，上级对于下级要立即实行按期检查工作，并负责来督促和指导工作。”(24)《中央执行委员会检查瑞金工作后的决议》，《红色中华》1932年4月6日，第6版。

与此同时，在不少具体工作执行过程中，中央政府均强力督促地方苏维埃政府应随时做工作报告，对不认真执行者进行惩处。如《人民委员会命令第六号 政府工作人员要加紧学习》中，“决定每一区、县、省苏都要设识字班，所有的委员和工作人员，都要强迫他们努力识字”。为便于掌握该政令执行情况，中央在该命令中强调，“下级要经常向上级报告并要求上级的帮助，无论那一政府人员，如故意忽视学习的工作，敷衍了事者，则以怠工论”。(25)《人民委员会命令第六号 政府工作人员要加紧学习》，《红色中华》1932年3月2日，第6版。再如《人民委员会对于春耕中之耕牛粮食问题的议决》中也强调：“其进行情形，应随时向上级政府报告。”(26)《人民委员会对于春耕中之耕牛粮食问题的议决》，《红色中华》1932年3月16日，第6版。还如1932年4月再次提到：“坚决执行春耕，节俭，参加革命战争□训令，并根据训令拟定具体办法切实做去，随时将执行情形向上级报告。”(27)《中央执行委员会检查瑞金工作后的决议》，《红色中华》1932年4月6日，第5版。这样的案例还有很多。由此可见，自1932年2—3月起，中央极为重视工作报告制度在具体工作中的实施。

在中央的一再督促下，工作报告制度实施情况得到好转，省苏及中央直属县开始陆续向中央做工作报告。如1932年5月15—19日，中央直属的瑞金县苏便向县苏维埃第四次代表大会做了工作报告，大会听取报告之后还讨论了扩红、财经、整顿赤卫军和苏维埃工作人员学习问题等。(28)中共中央文献研究室编：《邓小平年谱(1904—1974)》上，中央文献出版社2009年版，第89页。1932年9月，中央给湘赣省苏的指示信中提到，收到你们几次报告和许多文件。(29)《中央对于湘赣省苏的指示》，《红色中华》1932年9月13日，第8版。1932年10月，中央司法部在做一周年工作总结报告时提到，1932年6月以前报告制度未建立起来，因而没有收到报告，此后7—9月陆续收到各省及瑞金直属县的工作报告材料。(30)《司法人民委员部一年来工作》，《红色中华》1932年11月7日，第8版。

1932年苏维埃政权正处于初创阶段，不少基层机关组织还不健全。如1932年11月福建省苏“劳动感化院只有省一级才成立，其他各县未成立”；“内务部组织不健全，在省苏方面只有交通市政两科，其他卫生行政社会保险各科均未成立”。这就导致工作报告仍多集中在省苏一级，县苏、区苏的工作报告还较少。为数不多的县苏报告也多集中在扩红等中心工作上。如1932年11月，福建省苏提到，以前“工作比较好的为龙岩上杭二县，检查扩大红军工作与执行优待红军条例，以及苏维埃内的各种工作的做的不够，但各县的最近以来，亦有转变，如检查优待条例和红军公谷新泉长汀都有报告”，但对于“一般的工作执行多不紧张和不报告”。(31)《福建省苏报告》(1932年11月)，《中央革命根据地史料选编》下，第254页。

到了1932年底、1933年初，中央逐渐健全县苏、区苏的各部门组织系统与工作，并将工作报告范围扩展到县、区两级。如妇女生活委员会，1932年还停留在省级层面，许多县级还未建立该机构。为此，在1932年底，江西省苏便规定：“还未建立妇生委的，在两个月内要一律建立起来。各级妇生委要建立报告制度，每月向同级主席团做工作报告，同时要每月向上级妇生委工作报告。”(32)《江西各县妇女生活改善委员会联席会议之总结》，《红色中华》1932年11月1日，第5版。1933年3月，中央再次要求各部“每月向人民委员会报告工作”，并“责成教育部即日颁发各级教育部的组织纲要，健全教育行政系统”。(33)《毛泽东年谱(1893—1949)》上，第398页。1933年4月，为检查各地土地税征收情况，中央政府成立土地税检查委员会，明确“检委应以区委单位组织之”。其工作职能为“检委于每乡检查完毕时须报告区政府，并将检查出来之漏税以多报少、不当免减税，以及贪污舞弊等份子列名报告，每区检查完毕时检委须做一个报告到县苏”(34)《土地税检查委员会组织与工作纲要》，《红色中华》1933年4月20日，第5版。。

经过中央一年多的强力督促，工作报告制度在苏维埃各项工作中得到实施。根据各阶段的工作重点，工作报告的内容也有侧重，如政治上的地方选举工作、军事上的扩红工作、经济上的春耕工作与财政工作等，均是苏区政府中心工作，因此也是工作报告的重点内容。早在1932年3月《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》中，便要求将选举运动训令、春耕运动的训令、节俭经济帮助红军发展革命战争的工作、执行优待红军条例的各种办法的训令、肃反工作的执行情况等作为中心工作，进行重点检查与集中报告。(35)《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》，《红色中华》1932年3月2日，第5版。此后，各部门、各地方对这些中心工作的报告明显增多。扩红方面，各地成立了优待红军委员会，定期做工作报告。如1933年9月，湘赣省苏的《湘赣省优待红军委员会三个月工作计划的报告》(36)《湘赣省优待红军委员会三个月工作计划的报告》(1933年9月15日)，《湘赣革命根据地》党史资料征集协作小组：《湘赣革命根据地》下，中共党史资料出版社1991年版，第713—718页。；1932年9月工农检察部发布训令，强调“检查优待红军条例和其办法，为工农检察部经常主要工作之一”，“每月工作报告中，都要作为第一位”。(37)《中华苏维埃共和国临时中央政府工农检察人民委员部训令第一号 关于检查优待红军条例问题》，《红色中华》1932年9月27日，第8版。选举方面，如1933年6月中央便下发了《关于召集第二次全苏大会的决议》，要求各地有序开展全国苏维埃代表选举，选举必须在同年11月15日前完成。“各级苏维埃在各该级选举完毕后，即将选举情形按级报告上级。”(38)《中央执行委员会关于召集第二次全苏大会的决议》，《红色中华》1933年6月17日，第2版。此外，妇女工作、婚姻、劳动、邮电、司法等一般性工作也实施了工作报告。由此可知，在中央的强力督促下，工作报告制度在苏维埃政府各机关的各项工作中均得到了较为广泛的实施。

三、工作报告制度的完善

苏维埃工作报告制度在经过一定时间的实践之后，其制度体系也逐渐得到健全与完善。

第一，形成了定期报告、临时报告、限时报告、总结报告的多重报告方式。定期报告为经常性报告，报告内容与时间较为固定，普遍为一月一报，所报内容多为日常工作。如各级财政报告之流程，区财政部每月填制支出计算书、收支对照表各1份，连同凭证单据于次月5日前送交县财政部；县财政部将各区材料汇总，于次月10日前送省财政部；省财政部于次月20日以前，送交中央财政部。(39)《财政人民委员部会计规则》(1932年12月16日)，柯华主编：《中央苏区财政金融史料选编》，中国发展出版社2016年版，第88—89页。妇女生活改善委员会的组织与工作规章提到：“各级妇女生活改善委员会，按月向上级作工作报告和妇女生活的状况，及关于妇女生活问题的决议和具体的办法。”(40)《关于保护妇女权利与建立妇女生活改善委员会的组织和工作》(1932年6月20日)，中国妇女管理干部学院编：《中国妇女运动文献资料汇编》第1册，中国妇女出版社1988年版，第283页。《卫生运动指导员工作纲要》要求“每到月终……各卫生运动指导员应向中央政府内务部卫生科报告一次本月内的工作情形”。(41)《苏维埃区域暂行防疫条例(附：卫生运动指导员工作纲要)》(1933年3月18日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第651页。工农检察部系统亦是如此，工作实际情况“区每月至少要作报告一次到县，县与直属市每月至少要作报告一次到省，省每月至少要报告一次到中央”(42)《工农检察部组织系统与任务》(1932年10月6日)，中央档案馆、福建省档案馆编：《福建革命历史文件汇集·苏维埃政府文件(1931—1933)》，内部发行，1985年版，第352页。。劳动部也规定：“各地实行劳动法的情形与经过”，“区市每月须作工作报告一次，县与省属市一个月报告一次，省每两月报告一次，其最下级之报告亦应按期转送中央劳动部”。(43)《中华苏维埃临时中央政府劳动部训令第一号 关于劳动部组织与工作》，《红色中华》1932年4月28日，第5版。

以上仅为一般情况，然而在实际工作报告中，对于一些特殊工作或重要工作，其报告时间会更短。如国家政治保卫局颁布的《特派员工作条例》中规定：“特派员应每10天做报告一次。”(44)《特派员工作条例》，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第790页。还有不少检查工作报告，因须及时了解检查情况，报告时间也普遍很短。如在调查社会保险法的实施情况时，中央劳动局曾要求各省、县、区劳动科“每七天报告一次”最近的工作情形。(45)《为检查社会保险法实施》(1933年4月18日)，《中央苏区财政金融史料选编》，第107页。福建、江西省苏邮政部门，“分局每10天1次工作报告到县局，县局半个月工作报告省局1次，省局每月1次工作报告总局”(46)《福建和江西省邮政局开展革命竞赛条约》(1933年6月11日)，江西省邮电管理局邮电史编辑室编：《苏区邮电史料汇编》，人民邮电出版社1988年版，第128页。。

定期报告多为一定时期内的综合工作，对于具体工作而言，要等各项、各地工作情况汇总后再统一上报，因此报告会有所延迟。正如任弼时所提到的，“据收发科告，各地送来的报告要等月满之后，订成几大本才送给省委领导阅处”，以至“下级发生错误我们不能及时去指示，犯了错误都不知道，等着发觉了又过了时，那又何必要下级送文件给省委呢！”(47)中共中央文献研究室编：《任弼时年谱(1904—1950)》，中央文献出版社2004年版，第207—208页。为此，在定期报告基础上，又设置了临时报告。

所谓“临时报告，即凡需要请示的问题或者重大的问题均应及时报告”(48)费云东、云贵华：《中共秘书工作简史(1921—1949)》，第115页。。一些中心工作关系苏区存亡，其形势稍有变化，便须向上级及时报告。如扩红工作是“苏维埃当前的紧急战斗任务”，关系到红色革命成败，中央极为重视，要求将“工作的成绩和进行情形，望随时报告”。(49)《劳动与战争委员会通知第二号——关于扩大红军与逃兵归队问题》(1933年3月13日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第637—639页。如政治保卫方面，由于处于革命战争时期，经常有反动分子来苏区侦查或组织暴乱。政治保卫局的工作便是对这些反动分子及其反革命活动进行调查和侦查。为保障苏区安全，国家政治保卫局规定，“特派员如发觉反动分子时，应立即报告”，若“遇有重大侦查消息时应随时报告”。(50)《特派员工作条例》，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第789—790页。工农检察部规定，在定期每月至少报告一次工作外，遇到“临时事件临时报告”(51)《工农检察部组织系统与任务》(1932年10月6日)，《福建革命历史文件汇集·苏维埃政府文件(1931—1933)》，第352页。。

对于上级布置的特定工作，则要限时执行并限时报告，以便于中央及时了解政令执行的具体情况，以做出决议。如1932年9月，为及时了解地方对红军及其家属优待的执行情况，中央工农检察部对该工作进行工作检查，要求“区工农检察部在10月15号以前，将此检查结果和以后计划报告县工农检察部，城市同此县工农检察部在10月25日以前报告省工农检察部，省工农检察部11月1号以前，报告给中央工农检察人民委员部”，“各级工农检察部万勿再行延误”。(52)《中华苏维埃共和国临时中央政府工农检察人民委员部训令第一号 关于检查优待红军条例问题》，《红色中华》1932年9月27日，第9版。1932年12月30日，为了解各地社会保险缴纳数目，中央劳动部要求“实际地去向每一个资本家及雇主调查和检查，是否实际缴纳和缴清保险费”。在调查过程中，区苏作用得到凸显。为此，中央劳动部规定：“各区劳动部应于1933年1月15日前调查完毕，并报告县劳动部，县劳动部于1月20日报告到省，省劳动部于1月30日汇报中央，以便审查。”(53)《社会保险费及失业劳动介绍所》，《红色中华》1933年1月14日，第6版。

在苏维埃中央临时政府成立周年前夕(即每年10月)，各级苏维埃政府要做总结性工作报告。1932年，中央执行委员会决定“检查各级政府一年来之工作”(54)《人民委员会第二十四次常会》，《红色中华》1932年9月20日，第8版。，“在10月底各省县向中央作工作报告”。1933年，中央仍要求“省苏须在(1933年)11月15日以前将总结两年的工作报告送达中央政府”(55)《中央执行委员会关于召集第二次全苏大会的决议》，《红色中华》1933年6月17日，第2版。。中央各部及各省苏陆续做了一年工作总结报告，如《江西省苏报告》《福建省苏报告》《中央司法人民委员部一年来工作》等。在苏维埃共和国纪念日上(11月7日)，毛泽东代表临时中央政府向选民做了《中华苏维埃共和国临时中央政府成立两周年纪念对全体选民的工作报告书》。在省苏、各部向中央做报告前夕，县苏、区苏政府及下属机关，也要向上级政府及上级机关做报告。如1933年7月，中央司法部便要求：“区裁判部须将自己两年来的工作报告在10月15日以前送达县苏裁判部。县苏裁判部须将各区的工作报告及本身的工作情形编成总报告，在10月25日以前送达省苏裁判部。省苏裁判部须将各县苏裁判部的工作报告及本身的工作情形，编成总的工作报告，在11月5日以前送达中央司法人民委员部。”(56)《中央司法人民委员部五个月工作计划(1933年8月至12月)》(1933年7月30日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第879页。再如湘赣省苏国民经济部也明令各县国民经济部：“除将月终工作报告外，十月底应作一总的报告到省国民经济部来。”(57)《发展苏区国民经济工作计划》(1933年9月)，《湘赣革命根据地》下，第726页。

第二，形成了工作报告、报告听取与审查、报告检查的制度流程。报告流程上，首先是下级政府和部门按制度进行工作报告，随后上级政府和机关要听取他们的工作报告，并对所报告内容进行审查。如1932年6月13日中央人民委员会第十六次常会上，听取了江西省苏主席曾山对最近江西全省的工作及财政状况的工作报告，人民委员会还进行了详细讨论；(58)《人民委员会第十六次常会》，《红色中华》1932年6月16日，第5版。第十八次常会上，听取了梁伯台报告裁判部会议经过。(59)《人民委员会第十七〔八〕次常会》，《红色中华》1932年7月7日，第4版。第二十次常会上，杨岳斌报告了石城县苏执行委员会的经过。(60)《人民委员会第二十次常会》，《红色中华》1932年8月4日，第4版。第三十一、三十二次常会上，听取了湘赣省苏代表刘士奇及冯文彬对该省工作情况的报告。(61)《人民委员会第三十一、三十二次常会》，《红色中华》1933年2月10日，第1版。第四十、四十一次常会上，听取了邵式平信抚分区和赣东北工作情况的报告。这样的案例还有不少。

正如上文所提及，自下而上的工作报告与自上而下工作检查是紧密结合的，工作报告是工作检查的前提。在听取、审查报告之后，中央便要根据地方工作报告，对报告内容逐一进行检查，以检验报告内容的真实性。1932年3月，中央要求地方将扩红等六项中心工作的执行情况进行报告：“乡政府于三月十五日前，须将工作报告区政府，区政府在三月十五日前，必须派人到各乡检查，定于二十日前将本区工作及检查情形报告县政府，县于二十日前，须派人到各区检查，于二十五日前，将全县工作及检查情形报告省政府，省于三十日前，汇集各县报告给中央，并在检查期内，派人到各县检查工作。”(62)《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》，《红色中华》1932年3月2日，第5版。1932年9月，中央要求各省在10月底前做工作总结报告，其目的便在于“检查各级苏维埃在这一年中的工作，特别是领导和组织战争的工作”(63)《中华苏维埃共和国中央执行委员会命令第九号 关于中央政府周年纪念》，《红色中华》1932年9月27日，第8版。。财政机关亦是如此。每月月底，下级财政局要向上级财政局报告工作，而上级财政局则根据“他们的报告及收寄报查的数目、收到缴款数目三方对照，来检查下级账目。如收据报查和缴存数目不存者，即须派人前去查账”(64)《中央财政人民委员部没收征发委员部组织与工作纲要》(1933年7月10日)，《革命根据地经济史料选编》上，第455页。。

四、工作报告制度的历史作用

苏维埃时期工作报告制度的创设和实行，对于苏维埃组织建设与苏区工作都起到了很好的成效与作用。

就组织建设而言，工作报告制度有效强化了中央对地方、上级对下级的组织领导和监督。“苏维埃的中心任务，是领导和发展革命战争”，而“健全与巩固苏维埃的领导，是争取战争全部胜利的一个基本条件”。(65)《中央执行委员会第十五号训令 关于继续改造地方苏维埃政府问题》，《红色中华》1932年9月27日，第1版。然而，在苏维埃共和国成立之初，“上下级的关系过去很薄弱”，具体表现为“下级政府对于上级政府之命令之忽视已成为一种因循的恶习惯”，而“上级无法指导下级政府，将成为各自为政的现象”。(66)《反对忽视上级命令和敷衍塞责的恶习》，《红色中华》1932年2月10日，第8版。这种现象在苏区政府中较为普遍。如梁柏台在宁都检查时发现：“上下级政府的关系薄弱，上级不管下级，下级不向上级报告，形成了各自为政的现象。”工作人员不仅工作懒散，而且“对上级政府的命令和指示，执行程度非常薄弱”。(67)柏台：《宁都苏维埃工作之一班〔斑〕》，《红色中华》1932年4月21日，第6版。乡苏维埃与市苏维埃是苏维埃政权的基本组织，“一切苏维埃工作的实际执行都在乡苏与市苏”。然而1933年毛泽东发现，上级对乡苏的组织领导也很不紧密，“乡苏、市苏应该怎么样进行他们的工作，却有很多人不了解”，“发得出很多的命令与决议，却不知道任何一个乡苏、市苏工作的实际内容”。(68)《长冈乡调查》(1933年11月)，《毛泽东文集》第1卷，人民出版社1993年版，第276页。

随着工作报告制度的逐步实施，上下级政府间的组织领导和监督关系变得更为紧密。工作报告制度下，地方苏维埃政府要定期将本部门工作情况和政令执行情况报告给中央，接受中央的审查和检查；此外，遇到重大事情和重大问题，地方政府要立即向中央做请示报告或临时报告。上级则可以根据下级的工作报告，对他们的工作进行具体指导，并开展工作检查。可以说，工作报告制度可以有效地将中央与地方、上级与下级连通起来，建构起紧密的组织领导和监督关系。如1932年3月中央执委会在检查瑞金全县的工作后，发现了许多工作上存在的严重问题。针对这些问题，中央执委会明确要求：“为了达到‘建立坚强而有工作能力的苏维埃’起见，对于各级政府对上级要实行报告制度，上级对于下级要立即实行按期检查工作，并负责来督促和指导工作。”(69)《中央执行委员会检查瑞金工作后的决议》，《红色中华》1932年4月6日，第6版。再如1933年中央土地部下发检查土地工作的通令，然而“训令与通告下发半年之后，但未得一县具体报告前来”。为纠正这种状况，以加强对下级的领导和监督，同年11月中央土地部再发通令，要求各级土地登记科接到此通令后，必须立即收集资料报告上级，并限期上报，“不得再行延迟”。“乡一级从接到此通令之日起将全乡登记情形，3天内报告区，区从接此通令之日起，限6天内报告县。县从接到此通令之日起，限12天内督促各区报告，收集各区登记统计材料，统计起来报告省与中央，省限26天内要将全省土地登记情形收集起来详细报告中央。”(70)《中华苏维埃共和国中央土地人民委员部通令第八号——关于催促土地登记统计工作报告事》(1933年11月5日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(8)》，第1158页。正是依靠工作报告制度，中央强化了对地方政府的领导和监督。

反之，工作报告制度未能有效实施的机构中，上下级之间的组织关系则明显薄弱。如1932年10月中央司法部对一年工作不足进行总结时提到，“上下级的关系还没有很密切”，其中重要表现就是“部分裁判部不按时的向上级做工作报告”。(71)《司法人民委员部一年来工作》，《红色中华》1932年11月7日，第8版。而弥补这一不足，有效办法便是在更广泛范围内实行工作报告制度。为此，1933年6月，中央司法部第十四号命令《对裁判机关工作的指示》强调：“要建立工作报告制度，除部分的省对中央已实行报告制度外，区对县、县对省也必须按时的做工作报告。使上级明了下级的工作情形。”(72)《对裁判机关工作的指示》(1933年6月1日)，《中华苏维埃共和国法律文件选编》，第402页。

从苏区建设角度而言，工作报告制度促进了苏区各项工作的开展。上文提到，在中华苏维埃共和国成立之初，地方苏维埃政府对苏区工作与中央政令的执行极不充分，即使执行了也有不少错误。在此背景下，中央决心强力推进工作报告制度实施。其具体作用有：

第一，通过工作报告制度，打击苏维埃政府中的懒政主义、形式主义作风，督促地方政府积极开展苏区各项工作，有效执行中央各项政令。在工作报告制度之下，地方苏维埃要将每一项工作情况和政令执行情况报告给上级或中央，接受中央审查和检查。“凡是执行得不充分的，都要加以批评或指正如在工作上发生严重的不好现象者，甚至将该政府负责人撤职，上级不尽职的同样要负责任。”(73)《人民委员会命令第五号 切实执行工作检查》，《红色中华》1932年3月2日，第6版。这就形成了一种无形的压力，督促地方政府认真、有效执行中央政令。

第二，通过工作报告制度，中央能够了解各项工作与政令执行情况，从而做到统筹兼顾、科学施政。工作报告的首要功能便是对工作情形进行陈述。各级苏区政府的工作报告对工作现状均有详细描述。以1932年11月的《江西省苏报告》为例，该报告分为“土地分配概况”“内务工作一班”“执行优待红军条例”“第一二期公债票的发行”“劳务状况的一班”“文化教育的统计”六大方面，涵盖中央训令中几大核心工作。报告每一方面，对各项工作的具体执行情况、措施有分门别类的文字说明，并对各县的具体工作情况有详实的数据统计。(74)《江西省苏报告》(1932年11月)，《中央革命根据地史料选编》下，第231—247页。不少工作报告中还有大量的表格。这就使得中央政府能够通过下级工作报告，及时了解革命形势、苏区经济建设情况、地方政府对中央政令执行情况。中央政府以此为基础，出台了针对性的施政措施与方案。如1932年，中央财政部陆续接到了福建、江西各级政府财政部有关“残疾同志领取抚恤金”的工作情况报告。次年1月10日，中央财政部便针对性地制定了《关于残废同志领取抚恤金问题》的通知，针对各地不同情况，制定了六条办法，以规范该工作的开展。(75)《关于残废同志领取抚恤金问题》，《红色中华》1933年1月14日，第5版。再如1933年3月初，“中央政府根据江西福建两省许多地方政府报告”(76)《中华苏维埃共和国中央执行委员会训令第二十号 为革命群众借谷供给红军》，《红色中华》1933年3月6日，第5版。，及时了解到战乱对苏区的损失情况，发现部分地区出现缺乏粮食、粮食流通受阻等情况，尤其是“红军驻地，医院近旁，粮食更缺”(77)《中华苏维埃共和国临时中央政府人民委员会命令第三十九号 为调节民食接济军粮》，《红色中华》1933年3月6日，第5版。。针对这种状况，中央政府决定实行粮食调剂计划，设立粮食调剂局，组织粮食合作社，促进各地粮食流通，“抵制富农奸商的积藏操纵”，并“调节各地的民食，以接济前方的军粮”。(78)《中华苏维埃共和国临时中央政府人民委员会命令第三十九号 为调节民食接济军粮》，《红色中华》1933年3月6日，第5版。在一系列、针对性的举措下，苏区安全渡过此次粮食危机。

第三，通过工作报告制度，中央能够及时纠正地方政府工作中存在的问题与不足。工作报告是上级了解下级部门工作状况的一面镜子。通过工作报告，不少工作中的问题得到暴露。如江西省苏通过各县苏的工作报告，便了解到“婚姻条例颁布了这样久，各县不但没有切实执行，而且还做了不少违反婚姻条例的事情出来”。赣县山下区之某乡女子要求离婚，而政府不准，把女子禁闭起来；赣县万太对执行婚姻条例不但不准确，还闹出不少纠纷来；永丰等不少地方对婚姻条例完全忽视；宁都没有执行婚姻条例，仍然是强迫买卖婚姻。(79)《江西省苏报告》(1932年11月)，《中央革命根据地史料选编》下，第236—237页。

根据报告所暴露出来的工作问题，上级政府与部门在听取报告后，会进行集中讨论，并给出专门指导，以纠正问题。如中央司法部对于各省和瑞金直属县裁判部的工作，“在检阅每个月工作报告之后，对于工作上的错误和缺点分别的详细的指示他们”(80)《司法人民委员部一年来工作》，《红色中华》1932年11月7日，第8版。。中央执委会常会上听取下级报告之后，也往往要指示他们如何更好进行工作。如第十六次常会上，审查江西省苏主席曾山同志报告最近江西全省的工作及财政的状况后，便“逐一指示省苏的工作方针，和解决财政的具体办法”(81)《人民委员会第十六次常会》，《红色中华》1932年6月16日，第5版。。第三十次常会上，听取了邓子恢报告会昌县的工作情况和县委扩大会议各项情形，并审查了该扩大会各项决议案。随后中央决议给该县一指示信，以指正决议案中之各项错误与缺点。(82)《人民委员会第三十次常会》，《红色中华》1933年1月28日，第8版。第三十一、三十二次常会上，中央执委会听取了湘赣省苏代表刘士奇及冯文彬报告的该省的工作情况之后，便指出该省工作上存在的“各项错误、缺点及今后的转变方法”，议决由中央去一详细指示信，指明湘赣各项错误与缺点及今后的改变方法与中心任务。(83)《人民委员会第三十一、三十二次常会》，《红色中华》1933年2月10日，第1版。由此可见，通过对下级工作报告的审查，中央可以更好地指导地方工作，以及监督地方对各项政令的执行。

第四，促进地方政府工作效率与能力的提高。对具体情况进行陈述是工作报告的首要功能，然而报告内容又“不要笼统的报告的一些条文和一些空洞的数目字”(84)《八、九两月教育工作报告大纲》(1933年9月27日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第1009—1010页。。为此，中央政府要求各级地方政府和机关认真剖析工作中所出现的问题，找出根源，并提出解决对策。如1933年6月30日，中央要求各级工农检察部“建立按期按级的工作报告制度，这个报告内容必须是：1.上月计划的完成超过或未达到。完成超过与未达到的原因在那里？2.政府各部门在他们目前的几个主要工作上有什么错误？怎样去纠正的？3.这期工作所得到的经验和所遇到的困难”(85)《中央及地方各级工农检察部6个月工作计划》(1933年6月30日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第801页。。再如1933年7月，中央国民经济部组织各省苏、县苏、区苏的主席团同志报告本辖区经济建设运动情况，并开具了应报告的项目，包含“国民经济部的组织与工作情形”“合作社的统计”“粮食调剂局的情形”“主要物产的调查与统计”四大类。(86)《中央政府通告第三号——为开展大规模的经济建设运动召集北部南部两处经济建设大会》(1933年7月20日)，《中央革命根据地历史资料文库·政权系统(7)》，第856—857页。在每一类中，不仅要报告工作情况、数据统计，还要报告“在工作中所感到的困难”等。由此可见，每一次工作报告，便是一次工作反思与工作总结，从而促进下级政府和机关工作效率和能力提高。

结语

在中华苏维埃临时中央政府成立不久，为健全苏维埃政府组织与工作体系，政府颁发了《关于建立工作报告制度》的通令，使工作报告制度化，并在各级政府中得到一定实施。苏维埃时期的工作报告制度的创设、实施，不仅在当时起到了很好的效果，而且为后来党和国家工作报告制度的建设奠定了基础。1948年，中央先后下发了《关于建立报告制度》《中央关于建立报告制度的补充指示》《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，明确提到“全党各级领导机关，必须改正对上级事前不请示、事后不报告的不良习惯”(87)《关于建立报告制度》(1948年1月7日)，《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1265页。，要求各领导机关必须定期向中央和中央主席做综合工作报告，如有战事还要随时报告和请示，从而再次将工作报告制度化。新中国成立后，工作报告制度在国家政权内也得到实施。1953年颁布的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》中提到：“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导。”(88)《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定(草案)》(1953年3月10日)，中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社2011年版，第58页。至此，工作报告制度在新中国政权内部得到了延续与发展。