现代治理背景下公共政策制定模式的变革

丰存斌 侯杰

〔摘要〕传统公共政策制定过程基于精英决策逻辑，政府在相对封闭的体系中承担着公共政策制定核心环节的主要功能，事实上形成了比较典型的“黑箱”模式。这种公共政策制定模式成为社会公众对政府治理不信任的重要根源，与现代治理的价值取向存在根本性的冲突。现代治理发展所体现的多元主体、平等参与、合作共治等特征与趋势，使得传统公共政策制定模式存在的缺陷不断凸显，要求必须重新塑造公共政策制定模式。适应现代治理要求，对传统公共政策制定模式进行变革，关键就是要转化“黑箱”模式，推动社会公众全过程参与公共政策的制定，推进公共政策制定过程的全面公开。

〔关键词〕现代治理；公共政策；“黑箱”模式

〔中图分类号〕D601〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）05-0069-05

〔基金项目〕国家社会科学基金项目“群团组织在协商民主中的地位和功能及其实现机制研究”（17BZZ014），主持人丰存斌。

公共政策是政府治理的基本工具。现代治理的基本特征与发展趋势，对传统公共政策这一基本治理工具提出了变革与重塑的要求。基于精英决策逻辑而形成的“输入—转化—输出”，是传统公共政策制定的基本流程。在这一政策制定流程当中，社会公众的参与主要集中于政策制定过程的前后两端，即主要表现为意愿表达和政策评价。政府在相对封闭的体系中承担着公共政策制定的核心环节（即信息转换环节）的主要功能，公共政策制定的关键环节不可避免地成为了“黑箱”。这样传统公共政策制定事实上就形成了比较典型的“黑箱”模式。现代治理的复杂性从根本上要求重新建构现代治理的基本架构，现代治理发展所体现的多元主体、平等参与、合作共治等特征与趋势，要求政府必须重塑公共政策制定模式。作为政府治理主要工具的公共政策，需要在深入反思中作出根本性的变革。

一、传统公共政策制定模式是精英决策的逻辑必然

戴维·伊斯顿从政治系统分析的角度认为，社会政治生活是“一个由各种政治力量之间的互动组成的且与政治环境内外进行输入—输出式沟通的具有自动适应性的系统”〔1〕56。依据这一分析视角，可以把公共政策的制定过程分为三个阶段：政策问题输入、政策信息转化和政策方案输出。政策信息转化，决定着政策问题进入政策议程之后形成何种政策方案，是其中的核心环节。从信息学的角度而言，“黑箱”是指无法通过直接观察来了解其内部结构的系统。只能通过向其输入信息，再根据其所输出信息进行推断，以此来了解内部结构和运作过程。从这一视角来观察，公共政策的制定不可避免会出现“黑箱”。在公共政策的制定过程中，社会系统向政府输入社会信息，政府系统经过转化向社会系统输出政策方案。但是在核心环节，即政策信息转化过程中，由于这一环节存在的封闭性，事实上容易蜕变为政府精英“秘密”商议的过程。整个转化过程对于公众而言是一个封闭的神秘系统，社会公众无从了解政策究竟是如何形成的，只能在政策方案公布之后去执行或作出评价。很显然，传统治理工具形成过程中社会公众的被动性与现代治理的价值取向之间存在根本性的理念冲突。

传统公共政策制定过程中“黑箱”模式的形成，与18世纪以来自由主义所主张的代议制民主下的精英决策有密切的逻辑关联性，公共政策制定“黑箱”模式正是精英决策的逻辑必然，自由主义所主张的代议制民主深藏着精英决策的逻辑。美国政治学者罗伯特·达尔对于自由主义思想家所主张的代议制有深刻的洞察，他认为，“在现实的实践中，代议制并不是由民主主义者所发明，而是作为一种中世纪君主制和贵族制的政府制度发展起来的”〔2〕28。在西方政治传统中，自柏拉图以来就对社会大众怀有深刻的怀疑和尖锐的批评，这种传统在自由主义思想中同样根深蒂固。自由主义坚持在个体权利优先的基础上设计政治制度，其逻辑中内涵的主权在民以及平等、法治等原则为民主的现代发展提供了重要的思想内涵。但是必须看到，在自由主义思想家那里经常表现为对人民理论上的颂扬和实际中的贬抑，因而在政治设计中表现出对大众的防范与限制。法国思想家托克维尔明确地表达了对普通大众道德和能力的不信任，“人民在行使自由权时，竟然把奴隶的好恶也搬了过去，对自己的行为不能控制，以致蛮横地对待自己的教师”〔3〕172。所以，自由主义思想家普遍担心民主的发展在促进社会大众地位提高的同时，却会使那些德才兼备的富人和能人远离政界，结果会出现庸人之治。这样不仅降低了社会管理的效率，而且对自由也是威胁，因为对于普通大众而言，出于本能会爱平等甚于爱自由。作为代议制民主的经典论述者，英国思想家约翰·斯图亚特·密尔也认为大众民主导致了平凡的统治，因为作为多数的大众只能看到眼前的利益。为了避免这种情形的出现，密尔提出：“最高统治的多数人能让自己接受具有较高天赋并受有较高教养的一个人或少数人的指导。”〔4〕71所以，他主张要允许智力上的优越应该具有分量上的优越，为此提出了以下的构想：第一，建立比例代表制，保证能够表达所有人的观点，尤其是确保少数派的观点得以表达，这是区别真正民主和虚假民主的标尺。第二，赋予复数投票权，雇主、银行家、商人等每个人有一票或两票以上的投票权，因为他们显然从事脑力劳动而拥有更高的智识水平。第三，设立贵族院，在民主政体里建立“反抗民主的核心”，贵族院由受过科学训练的管理人员所组成，对民主选举的下议院的权力形成制约。第四，赋予代表以自由裁量权，也就是选民首先应该选择比他们更有智慧的人们作他们的代表，其次应该同意按照那个较高的智慧来统治自己。代表不仅有权代替选民行动，而且有权代他们判断应该做的事情。从这些主张中可以看到鲜明的精英决策与精英治理的特征。

显而易见，这种精英决策与精英治理主张进入到社会政治生活中，必然会带来公共政策制定的“黑箱”模式，导致政策制定核心环节对社会公众的封闭。与此同时，社会公众对于公共政策的不信任感也随之产生并不断扩大。这种不信任集中表现在三个方面：第一，对公共政策制定程序的不信任。公共政策制定存在“黑箱”模式，也就意味着政策问题相关信息转化的程序和环节是封闭的，社会公众对此就可能产生怀疑和想象。公共政策制定过程容易经受质疑，如政策问题分析经过了哪些具体环节、有哪些不同的政策方案参与讨论，等等。第二，对公共政策利益公共性的不信任。公共利益是公共政策的根本价值导向。从公共利益权威分配的角度来看，政策制定过程就是对相互博弈的各种社会利益主张的权威性平衡。对多种社会利益主张的平衡，要求在政策制定中能够有多样化的政策备选方案。但是由于“黑箱”的存在，公共政策的制定过程中有没有多元化的政策方案、备选政策方案的具体利益诉求以及最终方案如何进行选择等重要信息，社会公众可能都不了解，所以他们对于出台的政策方案的公共性自然就会产生质疑，认为其很可能是某个或某些社会利益团体具体利益主张的实现。第三，对于政策制定主体公共责任承担的不信任。公共政策是对决策者能力考核的依据，同时也是监督决策者的重要依据。公共政策制定程序的公开，也意味着公共政策制定者所应承担的具体责任向社会公众的公开。由于“黑箱”的存在，公众无从知晓决策者们对政策方案各持何种意见与相关考量，在集体决策的名义下由于荣誉共享和责任共担，容易出现责任模糊不清，而且公众也只能对政策输出后的成效进行相关责任追究，而不可能深入政策信息转换的具体过程，由此降低了责任追究的针对性和有效性，更缺乏对决策者应有的社会监督压力。这些不信任问题，是传统公共政策制定模式难以解决的，也是传统治理只能以政府为主体甚至唯一主体的重要原因。现代治理的复杂性使得合作共治成为必然要求，其基本前提在于多元治理主体之间的平等信任。可见，如果不变革传统公共政策制定的“黑箱”模式，现代治理的合作共治很可能会因为信任缺失而变成空中樓阁。

二、现代治理发展要求重塑公共政策的基本属性

在自由主义代议民主制框架下，社会公众参与政治领域的活动，事实上仅限于政治选举，定期性的投票行为几乎是能够影响公共政策唯一的方式。而公共政策制定过程中的精英决策导致了许多社会政治后果，诸如对个人自由的压制、社会政治生活中普遍存在的不平等、对微观层面民主价值的漠视以及官僚主义弊病。面对这种困境，自由主义代议制民主的支持者们依然声称，现代民主只能是被统治的民主，因为这是现代政治生活的特征所决定的。在复杂庞大的现代社会，政治决策尤其是公共政策制定环节向社会公众的开放，必然会导致效率低下、权威贬值的政治后果。但是，现实面临的难以回避的重要问题是，自由主义代议制民主所导致的公共政策制定“黑箱”模式，使公共政策不可避免地深深陷入合法性困境之中，公共政策治理效果有效实现所倚重的社会信任会发生严重流失。

传统公共政策制定“黑箱”模式的根本缺陷在现代治理背景下被不断放大而凸显了出来。现代治理活动适应于现代社会结构的变化，需要由线性化治理走向网络化治理。这种治理形态的变迁需要多元化的治理主体参与和治理资源支撑。对于政府治理而言，就不仅仅是划定治理领域边界的问题，更重要的是要重塑适应新的治理形态需求的治理工具。这种重塑行为究其本质而言，就是要转变传统共公共政策制定模式之下政府与社会公众的关系设定。传统公共政策制定“黑箱”模式，由于事实上内涵着政府精英与社会大众之间的紧张对立，导致无法在信息公开透明基础上建立参与共治的治理结构。在西方国家发轫于20世纪70年代的“新公共管理运动”，在重新划定政府、社会、市场治理边界的改革进程中对公共政策工具已经开始了重新塑造。现代治理理论的兴起和实践发展推动着社会公众从代议制民主下的有限参与走向积极拓展参与的领域，不断更新参与的方式并提升参与影响力。在这种情况之下，政府公共政策制定过程必须成为与社会公众进行持续性互动的过程。这也意味着作为公共政策制定核心阶段的“转换”环节，必须要在“新公共管理运动”改革的基础上，进一步从封闭走向全面公开。

现代治理对于公共政策的基本要求就是要打开“黑箱”，使政策制定过程全面公开透明，使公众意见可以真正深入到政策制定的所有环节，从而顺应现代治理的要求，重新调适政府与社会的关系。这将从根本上推动对传统公共政策的变革，重新塑造公共政策的基本属性。

首先，重塑公共政策公共性。公共政策的本质属性在于其公共性。公共性主要是指公共政策满足公众服务需求的程度，或者说是公共政策符合公众利益的程度。毫无疑问，公共政策的最高目标在于实现公共利益，这也成为政策制定的出发点、政策制定的依据以及政策效能评估的准则。所以，解决公共问题，治理公共事务，维护公共秩序就是政策公共性的本质体现。但是，在公共政策实践领域，其公共性的实现却可能面临来自两个方面的阻力。一方面，是政策制定者的因素。公共选择模型基于“理性的自私人”假设提出，公共政策制定者在制定具体公共政策时可能会产生自利动机，导致公共政策与公共利益会在不同程度上发生偏离，极端情形下可能出现以公共利益为名追逐部门甚至个人利益。公共选择模型对于思考公共政策公共性的偏离具有启示意义。另一方面，是社会利益诉求的因素。社会价值权威性分配是公共政策的本质功能，公共政策在本质功能实现过程中彰显其公共性。但是，由于现代社会的利益诉求日益复杂，在具体政策方案的抉择中保证充分实现公共利益的难度明显加大。现代治理注重社会公众的平等参与，而社会公众的参与可以形成对公共权力的有效制约，在一定程度上能够防范公共权力的异化现象，防止公共权力异化而侵害公共利益。同时，社会公众能够参与公共政策制定全过程，既形成了社会公众利益表达的多个平台，也为各种利益诉求实现对话、求得共识创造了机会。在各种利益诉求的最大公约数基础上，实现公共利益目标，体现公共政策的公共性。

其次，重塑公共政策的合法性。公共政策的合法性就是社会公众对公共政策的认同与支持程度。这是政策效能得以实现的基础。可以想见，缺乏社会公众自觉自愿的服从，所有的政策效能都是无从谈起的。提升社会公众对公共政策的认同与支持程度，社会公众全面深入地参与到公共政策过程中自然是必不可少的，“在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化”〔5〕59。只有充分地开放公共政策过程，形成社会公众有效参与政策过程的机制，才能保证公共政策得到社会公众的理解、接受和认可，形成对于公共政策的理性认识和價值认同，为政策效能的充分实现奠定坚实基础。

再次，重塑公共政策的科学性。公共政策实现科学性，既需要政策制定者优良素质的保证，又需要翔实政策信息的有效支撑。然而，政策制定者认知能力的有限性和信息的不完全性在实践中又是不可避免的问题，这会导致公共政策因缺乏科学性而失败。随着现代治理的复杂化趋势，公共政策制定过程中的这个固有问题也被放大了。政策制定者面临更高的素质要求，政策信息也必须更加及时准确。这种情况下，要解决这一固有问题，提升公共政策的科学性，适应瞬息万变的政策情境要求，就必须让社会公众参与到政策制定过程中来。社会公众是公共政策的对象，在及时发现政策问题、优化政策方案选择等方面具有高度的敏感性。因此，只有打开“黑箱”封闭模式，充分运用和整合社会智慧，才能弥补政策制定者认知能力的有限性，只有形成直接、及时、多方位的信息沟通渠道，才能最大程度地解决信息的不完全性。通过社会公众的全面参与有效化解公共政策制定中的固有问题，是提升公共政策的科学性的重要途径。

三、变革传统政策制定模式，推进政策制定过程的全面公开

现代治理发展的趋势使社会公众参与意识增强、参与方式多样化成为必然，这也推动着社会公众参与公共政策的强度、广度和深度的发展，在公共政策领域显然不可能仅仅局限于部分环节的参与。这就要求公共政策必须彻底转换传统的“黑箱”模式，从而打开政策制定过程中的“黑箱”，使社会公众能够参与到公共政策制定的全部环节中。只有这样才能夯实公共政策获得社会信任和支持的基础，才能为现代治理架构的形成提供基本前提。推进“黑箱”模式的变革，重新构造适应现代治理要求的公共政策制定模式，必须打开政策信息转化环节的“黑箱”，进一步推进政策制定过程向社会公众公开。

第一，公共政策目标的公开。公共政策议程的形成，标志着社会问题转化为政策问题，政策制定就进入了政策信息转化的环节。在此环节针对政策问题的解决，首先就会形成比较明确的政策目标，也就是对政策问题解决作出的定性和定量描述。公共政策目标的确定，事实上就是对公众所关心的政策问题的明确回应。所以除不涉及国家秘密的政策，一般意义上公共政策目标都应当及时予以公布。这样既可以向社会公众报告政府的施政计划，又可以引导社会公众参与政策制定、应对政策调整。从政策转化环节的起点就打破“黑箱”，使社会公众能够参与到政策制定的核心环节中来。

第二，社会公众政策意愿表达的公开。公共政策关系到与之相关的每一个人的切身利益。政策目标确定以后，社会公众就会对公共政策对其产生的影响形成初步的判断。在形成判断的基础上就会形成意见、建议以及反馈需求，也就是表达自身对于具体政策目标的利益诉求。社会公众利益诉求的充分和有效表达，是政策转化环节合理进行的前提。因此，应该搭建公众意见平台，为各种不同的意见提供表达的空间。一定要鼓励社会公众把对政策目标各种意见主张，不管是赞成还是反对的意见都要及时地提出。这样社会公众对于自身政策主体地位的自我认同感就会提升，参与的积极性和合理性就会得以增强。同时，应该关注意见平台的平等性，让各种不同指向的意见都能出现在意见平台，进行交流、对话和协商，使社会公众进一步沟通理解，逐步形成共识，作出合理的抉择。

第三，政策备选方案的公开。解决政策问题，实现政策目标，就需要拟制政策方案。现代公共政策制定过程本身本质上是一个理性选择的过程。这就要求拟制多个政策以供选择。通过听取社会公意见建议，可以拟定多套可供选择的政策方案。政策备选方案确定以后，政府部门也应该予以公布，向社会公众公开。向社会公众公开备选政策方案，是决策程序的要求，能够为社会公众监督创造有利的条件，保证公共政策的公共利益导向。同时，社会公众可以对备选政策方案提出建议，可以使政策方案更加科学完善。

第四，公共政策听证的公开。政策备选方案形成后，就需要进行比较和评估。比较和评估就是对政策备选方案的评价过程，必须在进行充分的政策对话的基础上才能进行，也就是说政策制定者要与政策相关群体进行充分的交流沟通。只有这样才能保证政策方案能够做到充分兼顾各方利益，在共识基础上形成公共利益取向。公共政策听证是公共政策对话的主要形式，是在公共政策制定过程中，听取政策直接相关群体、社会各方及有关专家的意见，以实现良好治理的一种必要的规范性程序设计。政府要借助各种社会媒介，预告听证信息，公布听证代表挑选方式和结果，全程公开听证过程，公开会议纪要并评估听证效果。通过这些步骤优化政策对话的过程，完成政策备选方案比较和择优过程中的民意表达和收集。

第五，政策决策部门政策方案讨论和抉择的公开。政策方案的最终抉择权掌握于决策层。公共政策讨论和抉择过程，是政策制定的实质环节，是社会公众最希望了解的环节，同时也是“黑箱模式”表现最为明显的过程。打开“黑箱”，就意味着向社会公众公开决策层的人员构成、政策方案择优的原则、政策方案抉择过程等内容，让决策者的决策过程和行为都能够呈现在公众的视野之中。一方面，公众可以了解决策者在抉择政策方案时的具体理性考量，增大对于抉择过程的理解；另一方面，决策者公开面对社会公众的关注和审视，会警醒自己坚持公共利益，谨慎合理选择政策方案。同时，决策过程的公开，能够维护程序正义，防范决策行为偏离民主程序情况的发生。

必须要看到，变革现代治理的公共政策模式，不断推进政府公共政策過程的公开，会受到民主和效率两方面诉求的困扰，这也是政府治理活动始终需要关注的根本问题。这就既需要对公共政策制定主体的结构体制和功能运行进行根本性的调整，同时也需要有效化解这一进程中的可能冲击与潜在偏差。由此可见，在公共政策制定模式的变革中，政府需要应对多方面的挑战和考验。能否成功应对这些考验和挑战，影响着公共政策模式重构的成效状况，决定着社会公众对于公共政策系统的信任程度，也将从根本上决定现代治理结构体系的完备程度。

〔参考文献〕

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〔5〕B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式〔M〕.吴爱明，夏宏图，译.北京：中国人民大学出版社，2001.

责任编辑叶展影