公共危机应对中社区多元治理主体协同性的提升路径

〔摘要〕现代社会治理的主体正从政府“单中心”模式向多元治理主体格局转化，基层社区多元主体共同参与治理格局已成为时代的潮流。公共危机应对中要实现多元治理主体的协同高效，就要理顺社区多元治理主体的关系，明确各类治理主体的角色定位，构建权责匹配的机制体系，促进多元主体治理活动的有序高效，实现社区和谐共治和治理效率的最优化。

〔关键词〕社区；多元治理主体；公共危机；协同性

〔中图分类号〕D669.3〔文献标识码〕A〔文章编码〕2096-8442（2021）05-0048-04

〔基金项目〕浙江省委党校中特中心第二十二批规划课题“战‘疫’视角下提升社区治理主体协同性研究”（ZX22193），主持人朱正刚。

协同治理是指处于同一治理网络中的多元治理主体间通过共同协商、达成共识、协调行动，形成彼此合作、相互促进的关系，最终实现治理结构的有序性和治理结果的高效性。社区是基层公共治理的主阵地。当前，社区治理呈现出多元主体协同参与治理公共事务的趋势，主要包括基层党组织、基层政府、社区党组织、社区居委会、社区内社会自治组织和社区居民等治理主体。社区治理必须提升其各类治理主体的协同性，尤其是在公共危机中，社区多元治理主体的协同化是应对危机、高效治理的首要条件。当公共危机发生时，发挥社区多元治理主体各自优势和作用，实现多元联动治理、多中心协同治理，能够保证治理主体有序互动，达到多元治理主体的协同高效，实现社区和谐共治。

一、明确社区治理责任，划清各类治理主体的权限、领域和边界

公共危机中社区治理起着非常重要的作用，但在治理实践中仍然存在以下问题：社区治理主体缺位，各主体无序参与，行政机构干预过多，社区治理的主体缺乏参与的积极性、主动性。要解决上述问题，实现在公共危机应对中基层社区治理的协调、高效，首先就要理顺社区多元治理主体的关系，明确各类治理主体各自的角色定位，构建权责合理的机制体系，尤其是要明确在公共危机发生时各类治理主体在危机治理中的权限、领域和边界，进而确保多元主体治理活动的有序高效。

（一）发挥基层政府在公共危机中的引导、协调、监督的功能

现代社会基层治理是一个多元主体共同参与治理的模式。基层政府作为社区治理主体的“一维”，正向多元治理主体共同参与的“多维”转变。然而，这种模式并非仅仅是多个主体在治理中的简单相加，即绝不是简单地在理性官僚制政府模式下机械地塞进一些民主化的改革成分——回应性、参与性等，并不能直接产生共治的整体性效应，而是应该寻找一种共治的关系体系。一方面，基层政府应对公共危机的重点工作應是制定科学合理的突发事件管理预案，强化社区治理资源的整合、配置，搞好社区工作人员队伍建设等，并对各类治理主体具有指导、帮助、协调的义务。在应对公共危机时，基层政府既要聚焦即时的风险，也要加强对未来风险的研判，从整体上明晰危机发展的方向和局面，确保危机发生时社会的有序稳定，支持社区各类治理主体参与危机应对，统筹协调好社区各类治理主体之间的关系，并保障其连续性和有序化，防止因“合作困境”导致的社区无治，或者多头治理无效的情况出现。另一方面，基层政府在不随意干预社区自治事项的前提下，可以利用自身的公权优势和政府的公信力，凭借自身在共治体系中的主导作用，推动社区各类治理主体间建立信任关系。同时，在公共危机中，基层政府要摒弃原来行政命令式的社区监管方式，有效发挥对社区各类治理主体间协调和监督职能，协调社区各类治理主体之间的关系，督促和监督各类主体发挥其最大功能。

（二）发挥社区党组织在社区治理中的政治保证、组织保证作用

2020年，习近平总书记在湖北省武汉市考察疫情防控工作时指出，抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。他还多次强调社区党组织在疫情防控中的重要作用，要求充分发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，让党旗在每一个防疫阵地上高高飘扬，所有社区都成为疫情防控的坚强堡垒。实际上，习近平总书记就是强调在公共危机应对中，基层党组织要发挥好政治保证、组织保证的作用。在公共危机发生时，一方面，社区党组织要善于运用系统思维，把握基层社会治理全局和方向，把自身定位由“划桨者”转为“掌舵者”，找准在公共危机治理中的重点、难点、堵点、痛点，整合起各类治理主体力量，共同提升公共危机治理效能；另一方面，基层党组织要站在危机的第一线指挥，发挥组织优势，有条不紊而又及时有效地调兵遣将，从容不迫应对危机，做到哪里有“急、难、险、重”，哪里就有党组织坚强有力的领导，哪里就有党员的率先垂范。同时，还要发挥社区党员在社区治理中的先锋模范和积极推动作用，夯实党组织在社区的群众基础。党员干部要沉下去、到群众中去，要做好群众的服务和稳定工作，调动起群众参与的积极性，形成危机应对合力。

（三）尊重社区居委会自治主体鲜明的自治性

《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》都对社区居民委员会的保障作出了具体规定，明确了社区居民委员会是依法实行自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，是一个介于政府和企业之外的独立的社会组织系统，而不是政府在居民区的工作机构。基层政府要充分认识和尊重社区居委会这一自治主体鲜明的自治性，明确社区居委会的主要职能是社会管理，基层政府对其仅是指导关系。尤其是在开展基层治理工作时，社区内各类自治组织和活动团队（如小区业委会等）要由社区居民直接依法选举产生，基层政府不得干预。社区居委会要积极引导社区内各类社会自治组织和社区居民有序参与社区共治，鼓励社区居民团结友爱、奉献有为。同时，要不断完善社区服务体系、社会保障体系，将社区居民自治工作与事务性工作完全分离，把民事纠纷调解工作、人口普查任务、特困户和低保对象调查摸底等社会事务工作，交给政府相关职能部门或社会中介组织承担，让社区居民委员会集中精力组织社区居民开展自治活动，充分发挥社区居民自治功能。

二、增强社区自治功能，发挥社区内各类治理主体的作用

随着我国城镇化进程的不断加快和公众素质的不断提升，社区居民委员会、社区内各类社会自治组织（如小区业主委员会、居民代表会、居民议事会、各类社会组织团体、志愿者服务队、专业社工机构等）和社区居民参与社区治理的决策、管理、执行和监督等重要环节，成为加强社区治理的一个趋势。

（一）充分发挥社区居民委员会自身的主动性、积极性

危机发生时，社区居民委员会是最先知晓、最先上报、最先应对的主体。在应对公共危机事件的时，社区居民委员会应当主动接受基层政府的指导，利用自身所拥有的资源优势和治理便利条件，积极参加危机应对工作。一方面，社区居民委员会要与辖区内的各类社会自治组织、志愿者、小区物业管理者等及时联系，了解各方在危机中的所能与所为，调动各方积极性、主动性，发挥其所长，第一时间协调高效地应对危机。另一方面，社区居民委员会要及时整合、充分共享公共危机事件的相关信息，形成下情上达、政令畅通的工作网络，达到决策科学化、过程透明化、权责匹配化、承诺公开化、服务精细化，实现社区危机治理的协同高效。

（二）充分认识社区内的各类社会自治组织重要性

在公共危机中，社区内各类社会自治组织能够弥补社区治理中的“市场失灵”缺陷，利用其所掌握的社会资源和自身的功能特性，发挥专业优势对应对公共危机提供专业咨询、专业服务、公共救助，实现保护公共利益、协调公共关系、维护公共秩序的目的，以最大可能实现社区的协同性治理。因而，在日常工作中，基层政府要有意识地孵化培育本地区所需的各类社会组织，注重汇聚社区共同利益，凝聚共同价值取向，培育其公益性、服务性、互助性。这样，在危机发生时，社区的各类社会自治组织才能够积极、主动、及时地参与实施对社区公共危机的化解和救援，优化本社区治理效能，不断提升社区应对危机的能力和水平。

（三）提升社区居民自治主动性、积极性

社区居民不断增强参与社区建设的主人翁意识，提高参与自治的积极性和主动性，有利于社区居民自治组织实现“三治”（即自我管理、自我教育、自我服务），能够有效维护社区居民的自身利益。首先，要在社区建设中通过网络宣传、小区邻里间的活动、应急演练等方式，培养居民的公共参与意识，强化对他们的危机应对、公共责任意识和自治意识的培育，引导居民实现自治。其次，要培塑居民社区认同和归属感。通过宣传发动、引导教育、举办活动等方式开展群体性活动，整合不同人群的社区需求和利益诉求，形塑社区治理的共同体情怀，增进居民间交流沟通，在社区形成互相体谅包容、相互帮助良好氛围，使社区真正成为一个“生活的共同体”“社会的共同体”“文化的共同体”“精神的共同体”。

三、理顺社区治理体系，发挥社区网格共建共治作用

在社会治理的实践中，建制化的社区是最基层的单元格，是居民实行自治的主要平台，社区治理的水平将直接关系到居民的获得感和幸福感。因此，理顺社区治理体系、打造人民满意的社区意义重大。

（一）明确各类治理主体在社区治理体系中的工作重点

社区治理体系中，各类治理主体应该各司其职，各负其责。尤其是在公共危机发生时，任何单一治理主体的单打独斗都不可能应对自如，基层政府也无法短时间内有效解决所有复杂、多变的公共危机事件。因此，要明确基层政府、社区居委会、社区各类自治组织、社区居民等治理主体的各自工作重点。基层政府重在统筹，社区居委会重在服务，社区内各个自治组织重在协调，社区居民重在参与。首先，要实现基层政府和社区居委会之间职责清晰、分工明确、用权有责、权责一致。基层政府要避免成为“无限责任”主体，要明确工作重点，做好统筹工作；社区居委会也要把“自己的孩子抱回家”，做好服务居民的工作。当公共危机发生时，社区所需要的公共管理和服务才能找到各自主体，真正实现危机的有效应对。其次，居委会要自觉承担起促进多元主体合作共治的职责。社区居委会可以组织社区各类自治组织参与社区治理，提升社区公共服务供给能力以及综合治理能力。最后，社区各治理主体要建立有效沟通。基层政府和社区居委会、社区各类自治组织和社区居民等各类治理主体之间日常要彼此认同、有效沟通、相互协作，努力实现社区的有序、和谐、可持续发展。

（二）充分发挥社区网格共建共治作用

社区是政府实施社会管理的“终端”，社区网格化治理则是基层社会治理模式的有益探索。要逐步建立并且利用好“街道—社区—网格长—网格员”四级网格机制，构建“纵向到底，横向到边”的四级网格治理服务新模式，做到分工明确，责任到人。每个社区网格都要配备一名网格员，主要承担日常社情民意的收集、安全隐患的排查、邻里矛盾的调解等职责。在公共危机发生时，网格员们应及时了解并上报社区情况，成为应对公共危机工作中的“千里眼”和“顺风耳”。同时，要完善组织架构，形成“便民惠民”网格服务体系，对于群众的“急难愁盼”，实施社区吹哨机制，各部门响应报到及时解决，形成联合联动共建共管的氛围。此外，实行“平战结合”应急演练策略时要加强演练，确保危机发生时，各主体能够临危不乱、应对自如。

（三）整合壮大社区服务平台

首先，要利用各级政府推进政务信息系统互联互通、促进政务信息纵横贯通的契机，发挥好数字改革的成效，打破“信息孤岛”现象，实现“网络通、数据通、应用通”信息系统共享交换，建立一个系统集成、内容全面、数据精准的综合管理服务大平台。通过充分利用大数据信息和人脸识别、智能安防等高科技手段，开展智能化服务，提升社区服务质量和水平。其次，要构建立体型志愿者体系，大力培育社区公共文化。通過组织和发动各类志愿团体和个人壮大志愿者队伍，建立志愿者网络，吸纳志愿者参与“和谐、幸福、平安、生态、智慧社区”建设，平时养之有素，公关危机发生时可以召之即来，来之能战。

党的十九大报告将加强社区治理体系建设作为新时代社会治理和社区治理的战略任务提高到一个新的历史高度，提出要打造共建共治共享的社会治理格局，要求加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。在此基础上，党的十九届五中全会提出完善共建共治共享的社会治理制度。社区作为基层治理的基本单元以及居民生活的共同体，提升社区治理主体在公共危机中的协同性是构建全民共建共治共享社会治理格局的重中之重，其效果直接决定着社区治理的成效和水平。新时代，要积极主动地协调好社区治理多元主体关系，把区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理有机结合起来，发挥“最多跑一次”机制的协调作用，落实好网格化管理措施，形成跨部门、跨层级、跨区域的基层社会治理体系和协同机制，为推动公共危机应对中的社区治理创新贡献力量。

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责任编辑董军