深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的障碍与机制构建

刘丽娜，李 波

（1.湖北师范大学 经济管理与法学院，湖北 黄石 435002；2.中南民族大学 经济学院，湖北 武汉 430074）

随着深度贫困地区宣告脱贫，我国脱贫攻坚工作取得了全面胜利，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。精准脱贫要求不落一人，本质上要求稳定脱贫成果，即形成“代内脱贫不返贫、代际贫困不传递”的可持续脱贫格局。从现实来看，深度贫困地区虽然摆脱了绝对贫困，但空间地理区位劣势和发展基础薄弱的情况客观存在，致贫返贫因素并未得到根本消除，脱贫人口稳定增收的韧性较差，巩固拓展脱贫攻坚成果仍面临巨大挑战。剖析深度贫困地区稳定脱贫的障碍，构建巩固脱贫攻坚成果的机制，不仅事关全国巩固拓展脱贫攻坚成果的大局，更事关乡村振兴战略的顺利实施。

一、深度贫困地区精准脱贫的实践回顾

2017年，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上指出，脱贫攻坚的主要难点是深度贫困，连片的深度贫困地区主要在“三区三州”[1]。“三区三州”深度贫困地区位于天山至昆仑山山脉、青藏高原主体及黄土高原和横断山脉的过渡地带的广大区域，聚居着藏族、彝族、回族、维吾尔族、柯尔克孜族等少数民族，是我国生物多样性保护、水源涵养及防风固沙的重要区域，生态地位尤为重要和突出。“三区三州”面积295.3万平方公里，占全国面积的30.8%，占14个集中连片特困地区面积的68.6%；下辖212 个县（市），包括36 个边境县，具有固边睦邻、向西开放的重要地位和独特优势。深度贫困地区作为最难攻克的堡垒，是脱贫攻坚的重点工作区域，对此，国家相继制定了系统科学的推进政策和实施方案，大致可划分为统筹推进、重点攻克、决战决胜、巩固拓展等四个时期。

第一阶段：统筹推进期。在扶贫开发进程中，国家相继设立了14个集中连片特困地区、592个国家扶贫工作重点县，并在2014年将国家级贫困县扩展至832个。2013年以来，精准扶贫战略思想从顶层设计、总体布局和工作机制等方面将扶贫工作推向新发展阶段，而后，2014 年第二次中央新疆工作座谈会、2015 年中央第六次西藏工作座谈会强调多措并举，持续攻坚。《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》的相继实施，进一步明确了各地脱贫攻坚步骤，以及制定相关扶贫专项规划的行动指南，脱贫攻坚基础进一步夯实。

第二阶段：重点攻克期。2017年6月，习近平总书记在深度贫困地区脱贫攻坚座谈会上系统阐述了深度贫困的特征和成因，提出促进区域发展和东西部扶贫协作、加大对口支援和内生动力培育力度等政策措施。同年10月，党的十九大明确部署重点攻克深度贫困地区的脱贫任务；11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》要求，“新增脱贫攻坚资金、项目和举措优先向深度贫困地区倾斜”，构建适应深度贫困地区脱贫攻坚需要的支撑保障体系。2018年6月，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》强调，要集中力量支持“三区三州”等深度贫困地区脱贫攻坚；同年，旅游扶贫、教育脱贫、网络扶贫、健康扶贫等补齐短板的政策和项目大量出台并实施，有效推进了深度贫困地区的脱贫攻坚，其中“三区三州”贫困人口由2017年的305万人减少至2019年的43万人，贫困发生率由14.6%下降到2%，脱贫攻坚进程加快，成效显著。

第三阶段：决战决胜期。2020年3月，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上强调，要确保如期完成脱贫攻坚目标任务，确保全面建成小康社会。2020 年11 月21 日，甘肃省临夏州东乡族自治县等8个深度贫困县退出贫困县序列，标志着“三区三州”全部脱贫；11月23日，贵州省最后9个深度贫困县退出贫困县序列，标志着深度贫困地区绝对贫困问题得到历史性解决，我国脱贫攻坚取得全面胜利。

第四阶段：巩固拓展期。深度贫困地区多位于高寒山区、边疆地区、生态功能区，自然条件恶劣，生态普遍脆弱，灾害、地方病、残疾等返贫风险突出，产业基础普遍较弱，脱贫成果有得而复失的隐忧[2]。2021年1月，《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，摆脱贫困的县，自脱贫之日起设立5年过渡期，保持现有主要帮扶政策总体稳定，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。可见，巩固拓展脱贫攻坚成果和推进乡村振兴在总体导向和战略目标上一致，而且在政策实施上具有连续性，在执行机制上具有协同性，是全面建设社会主义现代化国家的重要环节。

二、深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的理论逻辑

改革开放以来，以农村扶贫开发为中心的国家减贫行动经历了依靠农村经济体制变革减贫、区域开发式扶贫、综合性扶贫攻坚、整村推进和“两轮驱动”等不同阶段[3]，农村土地改革[4]、以工代赈[5]、劳务输出[6]等措施在促进农村经济超常规增长的同时，也导致贫困人口急剧减少；而区域开发式扶贫、“国家八七扶贫攻坚计划”、确立592个国家扶贫工作重点县和14个集中连片特殊困难地区等政策的实施，推动了扶贫战略从救济式到开发式，再到参与式的重大转变[7]（9），为促进扶贫开发事业进入新发展阶段奠定了坚实基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持精准扶贫精准脱贫方略，重点推进深度贫困地区脱贫攻坚，确保2020 年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。以习近平总书记关于扶贫工作的重要论述为指导，学界开展了减贫理论[8]与实证探索[9]、扶贫现状与绩效评价[10]、扶贫机制与对策构建[11]等大量研究。而重点关注深度贫困地区的研究内容细致、成果丰硕，从产业[12]、就业[13]、教育[14]、金融[15]、电商[16]、医疗[17]、生态[18]等扶贫领域积极建言献策，对拓展脱贫攻坚的理论研究范畴和政策实施空间具有较强的现实意义。

当前，我国扶贫工作已经从脱贫攻坚转向巩固拓展脱贫攻坚成果和治理相对贫困的新阶段。在总结延续脱贫攻坚经验做法的基础上，建立“后2020”稳定脱贫机制[19]和返贫预警机制[20]，通过价值转变、组织变革、规则重组推进脱贫攻坚与乡村振兴战略耦合[21]，实现巩固脱贫攻坚成果与乡村振兴进行分区域梯次化、分政策常态化的衔接过渡[22]。进入“后扶贫时代”，深度贫困地区经济社会全面发展，但生态脆弱和地理偏远的客观现实并未从根本上改变，内生发展动力和造血功能不足的主观劣势仍较明显，脱贫人口持续快速增收致富缺乏韧性[23]，致贫返贫风险依旧较为显著。因此，巩固拓展深度贫困地区脱贫成果需要解除稳定脱贫的突出障碍，通过产业发展、教育培训、社会综合治理等措施建立有效衔接乡村振兴的推进机制和政策体系。

三、深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的障碍因素

（一）生态环境脆弱

脆弱的生态环境是深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的重要障碍。第一，深度贫困地区以高山、高原、山地、峡谷、荒漠地貌为主，地质条件复杂，高寒缺氧，辐射强烈，干旱少雨，立体气候特征显著。第二，深度贫困地区覆盖了森林、灌丛、草地、冰川、湿地、荒漠等六大生态系统，是典型的生态极敏感和高度敏感区域，草原退化、冻融侵蚀、沙漠化等生态问题普遍，地震、滑坡、泥石流、寒冻、森林火灾等灾害频繁，生态风险复杂、修复难度大。第三，深度贫困地区覆盖珠穆朗玛峰水源涵养区、塔克拉玛干沙漠防风固沙区、凉山生物多样性保护区等重要生态区域，环境调节功能突出。第四，重要的生态使命和环保规划限制了深度贫困地区的产业类型、资源开发、基础设施建设等，使该地区面临着短期内经济发展容量有限与生态保护责任无限的矛盾。

（二）基础设施短缺

深度贫困地区难以形成系统完备的公共工程和基础设施体系，脱贫人口的发展诉求与服务供给存在结构性不匹配现象，导致脱贫人口造血功能不足，制约了经济社会可持续发展。首先，脆弱的生态环境、复杂的地质条件及恶劣的气候使各类工程施工周期长、技术难、成本高，交通、电力、水利、产业等基础配套设施损毁率高。其次，地域广阔直接增加了基础设施的建设成本和施工难度，基础设施全覆盖较难实现，且环境影响评价制度在生态功能区全面实行，工程项目建设面临特殊规制。最后，基础设施发展不平衡不充分现象仍较突出，交通、医疗、教育、商业服务等基础设施规模总量不足，且城乡分配不均，社会资本投资吸引力较低，巩固脱贫成果的基础设施环境支撑能力较弱。

（三）产业升级受限

虽然脱贫县市大都形成了产业带贫机制，但产业升级仍存在诸多短板和制约瓶颈。第一，产业基础薄弱。深度贫困地区历史上长期处于偏僻、封闭的状态，自给自足的农牧业经济比例较高，产业发展根基薄弱。第二，产业规模化水平较低。各类产业扶贫项目及工程初具规模，但总体产量不足，集体经济弱小，农牧产品及加工业、民族手工业、民族医药等传统产业呈现“小、散、粗”的特征；缺少龙头企业和拳头产品，品牌知名度不高，产业链延伸及经济贡献能力明显不足。第三，产业资产权属不清。扶贫产业项目的资本产权属性模糊，国有资产管理不健全，管理归属不清晰，国有资产面临流失风险，且产业利益联结方式和管理机制不完善，产业收益率偏低，不利于产业可持续发展。

（四）内生动力不足

初步脱贫人口具有文化水平低、生计能力弱、身体素质差、返贫风险高等特征，主动反贫的内生动力不足，脱贫稳定性差。第一，生存环境恶劣，包虫病、大骨节病、地氟病、地甲病等地方病频发，严重影响当地贫困人口身体健康，成为返贫的突出障碍。第二，教育资源不足，受教育水平偏低，直接制约脱贫人口掌握新知识、新技术的能力，限制了从业方式和岗位渠道，就业素质较弱。第三，贫困亚文化[24]代际传递使脱贫人口在生产生活方式中表现出对地缘关系的依赖和对固有生产生活方式的传承，呈现出保守求稳的经世观念及持续摆脱贫困的惰性。第四，脱贫人口应对返贫风险的能力和主动性较差，容易因病、因灾、因婚、因疫、因市场行情变化等因素致贫返贫，返贫风险普遍较高，脱贫稳定性不足。

（五）贫困意识固化

贫困意识固化，即贫困人口陷入时间与空间的双重裹挟，在继承历史文化传统的同时，又困囿于生存艰难、能力缺乏、家庭贫困、无力脱贫、甘于贫穷的恶性循环，形成了一种无奈接受贫困事实、代际传递贫困思想、严重依赖贫困的文化。精准脱贫更多的是侧重从收入角度解决绝对贫困问题，贫困的精神根源未能彻底根除。深度贫困地区集“边疆、民族、直过、贫困”于一体，地理位置偏远，社会发育程度较低，脱贫群众面临信息时代快速变化和贫困意识固化的双重压力。同时，我国西藏、新疆南疆四地州及云南怒江的36 个边境县与缅甸、印度、阿富汗等九国接壤，承担着维稳戍边、安边固邦的神圣使命，是我国向西开放的前沿。边境问题往往与宗教问题、民族问题相互交织，并且容易引发社会矛盾，加剧了巩固拓展脱贫攻坚成果的艰巨性和长期性。

四、深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的机制构建

（一）深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的机制设计

十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视扶贫开发工作，坚持精准扶贫精准脱贫的基本方略，构建“三位一体”大扶贫格局，形成了以“七个坚持”为主要内容的中国特色反贫困理论，走出了一条富有中国特色的减贫道路，为巩固拓展脱贫攻坚成果和持续推进乡村振兴提供了科学路径和持久动力。当前，我国正处于巩固拓展脱贫成果同乡村振兴衔接的过渡时期，具体实践中的利益博弈、制度缺陷及认识不足均可能引发政策规避和错位现象，需要继续通过完善深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果机制来拓展脱贫成果，更好地服务于乡村振兴。美国经济学家利奥尼德·赫维茨、罗杰·迈尔森和埃里克·马斯金创立和发展了“机制设计理论”[25][26][27]，其核心是在信息分散和信息不对称的条件下设计激励相容的资源配置机制，通过运用分析研究工具来分配资源或设计制度[28]，此理论为解决经济社会发展的许多现实问题，特别是为政策出台提供了启发。

首先，巩固脱贫成果机制是一个信息传递和交换的系统，为信息及时传递和有效应用提供基础平台，克服地理偏远、设施落后、教育薄弱等障碍，提升群众接收信息和利用资源的能力，畅通参与市场经济活动的渠道。其次，巩固脱贫成果机制设计要考虑激励相容，协调巩固成果与乡村振兴衔接过程中出现的新思想与旧观念、生态保护与经济发展、市场变化与政策时效等问题，不断完善巩固脱贫成果的运行机制。再次，巩固脱贫成果机制设计也是一个“确定目标—机制设计—运行分析—性能评价—目标校对”的循环流程。在“十四五规划”和二〇三五年远景目标的战略框架下，设计巩固脱贫攻坚成果的体制机制，并将其融入乡村振兴的全过程、各环节，针对政策稳定、产业壮大、人才培育、内源提升、返贫预警等方面实施动态管理与评价，且根据现实变化进行政策及措施调整，不断推进脱贫攻坚成果巩固拓展和乡村建设工作机制实施。

（二）深度贫困地区巩固脱贫攻坚成果的机制构建

“三位一体”大扶贫格局作为脱贫攻坚战略的顶层设计，是将专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的机制共同体。进入新时期，应在此基础上稳步推进专项扶贫政策、加大行业参与力度、加强整合社会力量，形成“三位一体”升级版格局。同时，以巩固拓展脱贫成果和乡村振兴为目标，构建“政策推进—产业造血—责任落实—内源提升—返贫预警”的机制体系，与“三位一体”大扶贫格局统筹融合，发挥产业扶贫的根本作用，强化责任落实，提升内生发展动力，实施动态返贫预警，实现深度贫困地区产业兴旺，农民持续增收（如图1）。

图1：深度贫困地区巩固脱贫成果机制体系

1.政策推进机制。强有力的政策支持既是有效的社会引导，更是最直接的助推剂。在党中央的统一指挥下，充分发挥政治优势和制度优势，全面部署精准脱贫目标任务，构建中国特色的脱贫攻坚政策体系，确保2020 年全面脱贫和同步小康。因此，在5 年的过渡期，脱贫政策只能强化不能减弱。一方面，政策推进为行业参与提供了政策保障，有序推进政府职能部门信息系统实时联网与数据共享，利用行业政策精准帮扶特色产业、生态保护、基础设施建设等领域，不断创新帮扶机制及方式方法；另一方面，政策推进有利于整合全社会的帮扶资源，汇聚各方面的力量，将更多医疗、技术、资金、教育资源瞄准脱贫地区和脱贫人口，完善公共服务和社会综合治理体系。

2.产业造血机制。巩固脱贫攻坚成果机制需要激活产业造血功能，促进其他机制良好运转，充分发挥产业扶贫作用。第一，立足深度贫困地区的资源禀赋及产业结构，大力发展高原生态旅游业、高原农牧业、藏毯产业、沙漠绿洲果业等受益产业类型，形成以资源变产品、以品牌带产业、以产业促增收的互动融合格局。第二，强化脱贫地区特色、优势产业的技术和物质装备支撑，打造特优产业全产业链，并促进一、二、三产业融合发展，将农牧业与旅游、康养、教育等产业深度融合，走出一条生态环保、特色鲜明、收益稳定的高质量产业发展道路。第三，整合利用政策、资本、技术、电商等资源，激发龙头企业、供销合作社、就业驿站、卫星工厂等产业实体的市场活力，优化电商营销、就业培训、金融贷款、结对帮扶等服务，促进特色产业人才队伍梯队搭建及民族品牌产业链活态传承步伐，逐步形成造血活血、传承带动、持续稳定的增收模式。第四，明确扶贫产业资本及项目的国有产权属性，在县级及以上单位成立扶贫开发公司，统筹管理扶贫产业资本，确保国有资产的保值增值，构建并完善可量化的多元利益联结机制，实现产业盈利和脱贫人口增收的共赢。

3.责任落实机制。确保脱贫攻坚成果能够经得起历史和实践检验，需要落实三个方面的责任。第一，地方政府的责任落实和治理创新。当前乡村振兴战略已全面启动，需要合理确定乡村振兴环节和步骤时序，明确各级各部门的事权管理，增强各级干部队伍能干敢干的工作能力，完善农村基层组织建设，提升乡村治理水平，持续推进乡村振兴的各项工作。第二，全社会的责任呼吁和号召。社会扶贫是我国精准扶贫的鲜明特色之一，完善东西部协作与对口支援、社会力量参与帮扶等机制，进一步发挥聚少成多、影响面广、效果直接的优势，继续为巩固脱贫攻坚成果助力。第三，脱贫群众的责任担当及践行。脱贫群众是帮扶对象，更是乡村振兴的主体，脱贫地区产业发展和生态保护的责任最终要由当地群众来担当。对深度贫困地区而言，鼓励脱贫人口参与生态保护、生态修复工程建设和发展绿色生态产业，稳定收入来源、优化收入结构，同时，强化生态保护政策落实及追责力度，积极践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念。

4.内源提升机制。自立自强、艰苦奋斗的内生动力是全面脱贫的根本动能，也是巩固拓展脱贫成果和实现乡村振兴的精神源泉。第一，强健体质，预防疾病。健康的身体是自信的来源和致富的底气，整合各类医疗保障资源，巩固强化健康扶贫成果，完善地方病、慢性病、传染病防控及治疗保障体系，精准识别因病致贫返贫情况并给予分类医疗救治，宣传引导健康的生活方式，降低和阻断因病致贫返贫的风险。第二，教育扶智，壮大人才队伍。持续加大脱贫地区各级各类教育帮扶和就业培训，完善教育软硬件设施，巩固基础教育，加大劳动人口教育技术培训力度，利用人力资源管理系统对人才类型与产业需求进行精准匹配，为产业升级发展输送各类人才。第三，扶志强志，自立自强。全面建成小康社会极大增强了脱贫人口的内生动力，内源提升机制则凸显了脱贫群众的主体地位和责任意识，树立勤劳致富和创新创业的先进典型，利用新媒体宣传政策方针，将乡风民约、评优争先等具体制度设计和操作过程融入巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴中，持续激发脱贫群众的内生动力和内在活力。

5.返贫预警机制。稳定脱贫是评价脱贫攻坚成果的重要标准之一，建立返贫预警机制有助于巩固脱贫攻坚成果，是实现稳定脱贫的必要措施。一是加强因病返贫预警，追踪监测脱贫人口、边缘人口的健康状况，重点关注典型案例并加以研究，对高返贫率的疾病加强监控和防治。二是加强对气象及地质灾害的风险预警，强化对次生灾害、衍生灾害、疫情灾害的隐蔽性和突发性监测，发挥保险支农助农功能，提升灾害预警和反应能力。三是持续监测因市场行情及政策变化导致的返贫情况，完善网络扶贫信息服务，帮助各类经济组织、脱贫人口判断经济变化趋势，拓宽产品销售和持续稳定增收的保障机制。四是加强因婚、因赌及其他原因的返贫预警，加大法治扶贫力度，提升基层组织社会治理水平，倡导劳动致富的就业观念和健康文明的生活方式，采取措施优化营商环境，净化社会风气，营造文明和谐的乡风，为乡村振兴夯实基础、增劲助力。