馆藏档案满足利用又确保信息安全的对策思考

文·张良波

按照新修订的《中华人民共和国档案法》的规定，各级各类档案馆“负责收集、整理、保管和提供利用各自分管范围内的档案”，应当“不断完善利用规则，创新服务形式，强化服务功能，提高服务水平，积极为档案的利用创造条件，简化手续，提供便利。”但实际工作中，因各种各样的原因，档案提供利用还有诸多不完善、不到位的地方。在中国特色社会主义建设的新时代，如何全面贯彻以人民为中心的发展思想，既满足人民群众及社会各界对档案利用的需求，又保证档案信息安全以维护发展、稳定大局，是档案馆及其工作人员必须面对并认真对待的重要课题。

一、馆藏档案利用中的常见问题及信息安全隐患

一是馆藏档案中的属于政府公开信息范围的内容，因未到法定开放年限而未向公众开放利用，在《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以前形成的档案中这方面问题更多一些。二是因对鉴定标准的把控较严，导致应当开放的档案没有依法及时开放，影响档案正常利用；或是因对鉴定标准的把控较松，将属于控制范围内的档案划为开放，为档案信息安全带来隐患。三是档案馆没有鉴定开放权的上级单位形成的非公开类档案文件，其可以提供利用的范围没有统一规定，操作起来尺度不一。四是对未开放档案的提供利用，档案形成单位（或移交单位）在审核批准时不积极配合。五是将未开放档案、划控档案、涉密档案等超出正常利用范围的档案过度对外提供利用。六是因学术研究、履行公职、执行公务、生产生活等确需查阅未开放档案的，缺少可以限制利用者仅用于其特定用途的有效措施。七是对于查阅属于他人的未开放档案信息，没有相应的权限设定和明确的路径通道。八是有利用者擅自公布尚未开放或公布的馆藏档案信息。九是档案馆内部人员查阅利用档案资料，因疏于审查把关，带来一定的安全隐患。十是在线提供利用档案时，也会存在一些安全风险。

二、档案法律法规及规章制度对档案利用的常规性规定

（一）开放（公开）利用的规定

1.开放（公开）的内容、时限。一是县级以上各级档案馆的档案，应当自形成之日起满二十五年向社会开放，经济、教育、科技、文化等类档案，可以少于二十五年向社会开放。二是属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开，行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。

2.开放（公开）的途径。一是档案馆应当通过其网站或者其他方式定期公布开放档案的目录。二是行政机关应当通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开应主动公开的政府信息。各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。

3.开放（公开）利用的条件。一是馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。二是单位和个人持有合法证明，可以利用已经开放的档案。三是公民、法人或者其他组织可以通过便于公众知晓的多种途径不受限制的获取政府公开信息。

（二）限制利用的规定

1.限制利用的对象。一是利用未开放档案、划控档案、涉密档案的组织或个人。二是档案研究人员研究整理档案，应当遵守档案管理的规定。三是外国组织和个人利用档案按照《外国组织和个人利用我国档案的办法》执行。

2.限制利用的内容。一是不是密级文件但涉及历史问题、社会稳定、国家秘密、商业秘密、个人隐私等的档案文件资料，主要包括《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》所指的控制利用的20类档案。二是不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的公开信息，且档案法律法规规定的保管期限未满，尚未进行鉴定开放的档案文件。三是虽在馆内保存但本馆没有鉴定开放权的上级档案文件。四是利用档案涉及知识产权、个人信息的，应当遵守有关法律、行政法规的规定。五是根据经济建设、国防建设、教学科研和其他工作的需要，可以按照国家有关规定，利用档案馆未开放的档案。六是向档案馆移交、捐献、寄存档案的单位和个人，可以对档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见。七是涉及国家秘密的档案的管理和利用，密级的变更和解密，应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理。

（三）禁止利用的规定

禁止利用的对象及行为。一是任何单位和个人未经档案馆或者有关机关同意，无权公布属于国家所有的档案，利用者在著述中节引档案内容的，均应注明档案的收藏单位和档号。二是档案利用中，任何组织和个人不得有《保守国家秘密法》所禁止的行为。三是各级国家档案馆不得擅自公布上级机关制发的文件或归属管理权不属于本馆的历史档案。四是单位或者个人不得擅自提供、抄录、复制、公布属于国家所有的档案，不得篡改、损毁、伪造档案或者擅自销毁档案。

三、既满足利用又确保档案信息安全的有效举措

（一）加强档案宣传，强化全社会档案意识

1.优化完善档案工作体制机制，建立稳固的档案宣传网络。档案部门做好统筹规划和督促落实，各专业部门和单位应树立档案职业精神，做好各自范围内档案工作，努力扩大档案工作的影响力，使档案工作成为所有工作项目的有机组成部分，不再单单是档案机构和档案人员的事，在全社会形成关心档案、保护档案、利用档案、参与档案工作的长效机制。

2.加强档案专业知识宣传，强化档案保护利用意识。努力创新宣传方式，拓宽宣传渠道，让社会公众走进档案馆，了解档案及档案工作，认识到档案与生产生活、个人家庭的联系，认识到档案在现实生活和文化传承中的重要性，把收集、保护重要档案和利用档案维护自身权益、汲取经验教训变成越来越多公民自觉的行动。

3.加强档案法治宣传，强化档案安全意识。通过持续有效的档案宣传，让社会公众充分认识到依法管理和利用档案是依法治国的有机组成部分，任何单位或组织及公民个人既有依法利用档案的权利，同时也有保证档案安全的义务，二者是相辅相成不可分割的。

（二）做好鉴定开放（公开）工作

1.准确界定开放档案与非开放档案。一是档案馆在接收档案进馆时，要提示移交单位对所移交进馆档案是否提出限制利用的意见。二是对馆藏档案进行开放鉴定时，应会同档案形成单位或者移交单位共同进行鉴定。三是按照各级档案主管部门相关档案鉴定开放的规定，档案馆应制定适合自身馆藏实际的鉴定开放办法，根据形势发展及时调整开放办法，做到应开尽开，开放是通例，不开放是个例。

2.准确界定公开信息与非公开信息。一是属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定范围的公开信息，自发（公）布（公开）之日，即面向社会公众开放利用。二是提前移交进馆的含有政府公开信息档案，在国家规定的移交期限届满前，该档案所涉及政府信息公开事项仍由原制作或者保存政府信息的单位办理，移交期限届满的，涉及政府信息公开事项的档案按照档案利用规定办理。三是由于各种原因，在政府公开信息查阅渠道或查阅场所查阅不到的政府公开信息，各方利用者也可查阅以馆藏档案形式保存的有关信息。四是《中华人民共和国政府信息公开条例》实施以前形成的馆藏档案中，凡是属于《条例》规定范围的公开信息，即使没有达到法定的开放年限，也应当向社会开放利用。

3.严格区分涉密档案与非涉密档案。一是馆藏档案中的涉密档案要严格按照《中华人民共和国保守国家秘密法》规定的要求进行管理和提供利用，与保密部门做好衔接合作，密级文件尚未解秘或虽已解密但经鉴定仍不宜开放的档案，要严格履行相关手续，限定知悉范围。二是对于非涉密档案或虽涉密但经批准已经解密可以公开的档案，应按照有关鉴定开放的要求进行鉴定开放。

（三）全方位开展开放（公开）档案（信息）的利用服务工作

1.依法向全社会开放利用档案。法定保管期满，经鉴定已经开放的档案，应当依法向全社会开放利用，除法定“持有合法证明”的前置要求外，不能再设置任何利用门槛。

2.加快信息共享。一是加强档案馆与各进馆单位的协同配合，在“双套制”进馆、在线归档、公开信息查阅等工作中，健全制度，形成机制，密切合作，提高档案利用效率。二是加强各级各类档案馆横向、纵向的交流合作，加快档案科技开发，创新服务模式，逐步提高馆际间信息共享水平，满足社会公众对本行政区域以外的开放档案信息的需求。

3.搞好档案信息利用开发。档案馆应充分挖掘馆藏资源，开发档案文化产品，通过开展专题展览、公益讲座、媒体宣传等形式，进行爱国主义、集体主义、中国特色社会主义教育，传承发展中华优秀传统文化，讲好中国故事，发出中国声音，发挥档案馆留存记忆、镜鉴未来的文化功能。

（四）完善非开放（划控）档案利用制度

按照有关法律规定，未开放或划控档案并非一概不能提供利用，而是不向社会开放利用，仅向限定范围内的利用者提供限定利用服务。

1.严格审核程序。一是档案形成单位（移交单位）凭有效证件可以查阅利用本单位馆藏所有档案。二是移交、寄存、捐献档案的单位和个人对所移交、寄存、捐献的档案提出限制利用要求的档案，应尊重其意见提供利用。三是已移交进馆尚未开放档案须向社会公众提供利用时，应由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同审核。

2.区分利用对象。一是机关、团体、企业事业单位和其他组织，因决策参考、执行公务、经济建设、国防建设、教学科研和其他工作需要，以合法公共利用为目的，凭合法有效证件可以查阅利用未开放档案。二是公民个人以教学科研和其他工作需要等合法公共利用为目的，凭合法有效证件可以查阅利用未开放档案。三是公民以个人或家庭利用为目的查阅利用未开放档案，按照国家有关规定，应当由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责审核。四是外国组织和个人利用档案按照《外国组织和个人利用我国档案的办法》执行。

3.限定知悉范围和用途。利用未开放馆藏档案，必须做好登记并告知有关要求，并在提供的档案证明件上载明利用用途，且仅限于利用者按照其限定用途使用档案，不得转为他用或扩大知悉范围，任何单位和个人不得擅自公布档案。

综上所述，馆藏档案满足社会各界利用事关民生利益，事关经济社会全面发展大局，而馆藏档案信息安全事关党和国家战略安全和发展安全，事关社会稳定团结，二者同样重要。创新管理，积极作为，使二者有机统一于为党管档、为国守史、为民服务的档案工作实践中，是各级各类档案馆和档案工作者责任担当的具体体现。