深化基层诉源治理的新平台——基于对S法院“五区法庭”运行机制的考察

杨维薇

（四川省成都市双流区人民法院，四川 成都 610200）

党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，确立了多元化纠纷解决机制在国家治理体系和国家治理能力现代化中的重要作用。S省、C市相继制定《关于建立健全诉源治理机制加强矛盾纠纷源头预防和前端化解的指导意见》及《实施意见》，对深入推进矛盾纠纷源头预防和前端化解，加快推进市域社会治理现代化水平提出更高要求。面对新要求，C市S法院充分结合区域发展特色，搭建多元解纷新平台——“五区法庭”机制，与原有诉非“大超市”①诉非“大超市”，于2017年5月由S法院创设，将公证、律所、调解组织等11种解纷力量汇聚法院，建立物业、家事等11个联调机制，共同参与矛盾纠纷的化解工作.共同形成“走出去+请进来”的“两翼齐飞”模式，加强矛盾纠纷多元化解力度，取得良好社会效果。

一、“五区法庭”机制构建缘由

随着城市的日益发展，熟人社会模式式微，逐渐呈现半熟人化、陌生化的特征，［1］普通民众加速向理性经济人蜕变，出现纠纷时，倾向寻求国家规则来维护权益。据统计，S法院从2005年到2019年，受案量从2005年6381件增长至23190件，增长率263%。即便是在法院开启繁简分流“内部挖潜”的模式下，也无法从根本上扭转案件激增局面。“诉讼与调解对接，作为维系国家有效治理和社会稳定秩序的东方经验”［2］，恰好顺应不突破司法权内涵和边界的情况下，减少诉讼增量和参与社会治理的双重目标，符合司法权已呈现出的变革性特征。［3］

二、“五区法庭”运行机制的实证考察

（一）构建思路

S区是国家级临空经济示范区，新时代泛欧泛亚航空枢纽重大节点，辖区内有1个国家级开发园区、1个省级开发园区、3个产业功能区，2020年全国综合实力百强区第32位。S法院围绕S区域特点和发展重点，探索搭建一个稳定、精准的前端解纷机制，将纠纷“发现—识别—分流—处置—反馈”整个流程规范化，让整个纠纷处理流程更加高效、快捷。

（二）组织架构

S法院在“产业功能区、航空经济区、旅游区、校区、社区”五大板块分别布局。产业功能区法庭建立常态化司法服务机制，助力产业功能区经济，服务企业良性发展。航空经济区法庭针对航空产业领域，为航空运营、涉航企业等提供精准服务。旅游区法庭提供涉文旅纠纷的外延性司法产品，协助规范文旅市场秩序，校区法庭与家校良性互动，实现学校、家庭教育与司法实践高度融合。社区法庭及时解决社区群众日常生活矛盾纠纷。

（三）运行模式

首先，设置“触觉点”接收各板块解纷需求，分类配置审判团队（1名员额法官+N名退休法官+N名法官助理+N名特邀调解员+N名书记员）联合服务。

其次，纠纷产生前，围绕服务基层治理开展法治宣传，培育“无讼”土壤；开展法律培训，储备解纷力量；提供法律建议，促进科学决策。纠纷产生后，区分非诉解纷和司法解纷，从院外解纷和诉非“大超市”解纷两端推进，剩余非诉未解纠纷，及时立案进入诉讼。

最后，持续接收来自党委政府及部门的反馈意见，广泛听取社会各界反馈的司法服务诉求，不断优化的多元解纷生态圈。

（四）运行效果

1.工作开展情况

（1）C市产业功能区司法服务保障工作推进会重点推介“产业功能区法庭”机制，市、区主要领导及14个重点产业生态圈牵头责任部门、66个产业功能区管委会现场参观“产业功能区法庭”，对法治护航“人港城产”融合发展的模式给予肯定。“法庭”先后与S区航空经济局、芯谷管委会、国际生物城管委会共同制定《建立健全司法服务保障体系的实施意见》，共建功能区企业联调解纷机制；将功能区案件“提档监管”。

（2）“航空经济区法庭”制定《服务保障法治机场建设的实施意见》及《进一步优化提升服务保障我区国际化营商环境建设的工作方案》，围绕航空经济、跨境贸易等给予司法服务。发布《飞行员离职纠纷案件审判白皮书》《双双说法·法治机场专刊》及开展涉航纠纷专题讲座等对涉航问题总结。

（3）“旅游区法庭”联合多部门设立“文化旅游体育纠纷人民调解委员会”，建立旅游纠纷一站式化解机制。定期向景区商家普法宣传、现场答疑，提供全方位法律服务。

（4）“校区法庭”与辖区高校开展案件、课题合作交流，与省委党校共建“法律硕士教育中心实践基地”。通过“模拟法庭”“法院开放日”等形式，促进未成年人正确价值观形成；持续开展涉案未成年人心理矫正工作，促进改过自新。

（5）“社区法庭”常态化与基层“两委”对接，开展“送法进基层”活动，培育基层解纷力量。引导社区群众使用在线解纷程序。

2.实际产生效果

（1）建立起由党委领导、综治牵头，集合公、检、法、司等力量，社会组织为依托的解纷服务体系，多元解纷工作纳入S区党委政府对基层组织和职能部门的年度工作目标评价体系，最大限度防范风险于源头。

（2）2020年，“五区法庭”与非诉力量共同向社会公众提供法律咨询16500次，劝调家事、物业、劳资等纠纷9052件，开展特殊帮扶467人次，处理投诉5426件，化解交通、物业、家事劳资纠纷2441件，初步实现纠纷治理力量从法院绝对主导向全社会多元凝聚转变。

（3）审判服务团队深入纠纷源头，讲透彻非诉解纷在成本、效率等方面优势，引导积极选择非诉解纷，加强诉前保全、诉前鉴定力度，促进纠纷切实分流，实现了S区诉讼案件受理量从2018年28929件，持续降至2020年19238件。

三、面临问题

（一）理念冲击：前端参与解纷冲击传统司法理念

中立和公正是审批权的基本属性。“五区法庭”机制将法院从参与诉前解纷工作变为源头促成矛盾纠纷的前端化解，对于中立和公正而言，具有极大挑战。

（二）制度缺位：参与解纷各方角色不明、界限不清

实践中，多元解纷各方责任分工及衔接机制不尽完善。部分联动联调机制停滞于联合制定文件，或某一类问题达成共识，联动解纷常采取突发、临时召集措施，造成“五区法庭”接收需求不畅、时间滞后，解纷效果不佳。

（三）资源桎梏：人财力供给不足，致工作超负荷运作

一方面，法院人员紧缺未得到根本缓解，“五区法庭”机制常态化运行，无疑增加干警的工作量。另一方面，基层高层次调解人才缺乏，调解队伍极不稳定，制约了多元解纷效果的更好实现。

四、完善建议

“五区法庭”机制设置的初衷是不再片面“止讼”，而让法官源头引领解纷，实现社会关系实质“复归”，笔者建议应当从四方面加强完善。

（一）加强无缝衔接，扫除对接障碍和“盲区”

诉调衔接流程的畅通直接影响多元解纷的效果，应加强预警—出击—化解—反馈整个流程标准化、规范化运行，实现法院与政府、法院与部门、人与人、人与事的有效连接，对调解资源合理调控，科学划分各方职责，打通调解、立案、速裁和精审关口，让整个纠纷处理流程更加高效、快捷。

（二）加大法治引领，让基层调解作用充分发挥

以“五区法庭”机制为阵地，为基层提供专业解纷指导，运用专业优势开展调解培训工作，以案促训，培养高素质调解人才，强调合意性和规范性引领，促进多元调解保质保量，才能真正搭建好“调解优先，诉讼断后”的递进式解纷框架。

（三）完善纠纷分类预防，形成类型化防控体系

“五区法庭”可以通过对第一手纠纷治理资料和数据进行分析研判，针对矛盾纠纷数据特征，形成类型化纠纷防控流程，有助于基层解纷工作中针对不同纠纷类型“对症下药”进行处理，推动解纷工作要素集聚、管理集成、资源集中，分层次分类别满足不同需求。

（四）科学设置考核机制，利于长效评估

不能仅用案件数字的增减指标来考量运行效果，要从工作目标、职能定位、实践意义等综合评估。机制运行中应当具有规范明确的责任划分和可操作的监督考核机制，才能充分提高各方能动性，才能破解第三方参与解纷过程中过度依赖法院的尴尬局面，真正做到有所为、有所不为。