我国基层档案治理制度建设的思考

文·王爱辉

随着我国社会治理的持续推进，档案领域的治理话题得到了学者们的广泛关注。不少学者就新形势下的档案制度与档案治理这一角度进行了深入研究，着眼社会治理发展对档案制度的影响以及档案制度顺应治理趋势的创新建设取向，传达出社会治理之下档案制度建设的重要性。而档案治理的实践在不断变化发展，如我国基层档案治理仍在试点推行阶段，对于基层档案治理的机制、制度、文化等方面建设也有待深入探讨。笔者认为顺应推进基层社会治理的需要，结合新形势下我国基层档案治理的实践导向，进一步探讨我国基层档案治理的制度建设问题是十分必要的。应当在实践中探索完善基层档案治理的制度建设，让制度成为牵引，不断提高基层档案治理的水平和效能，让档案工作更好地服务基层社会，服务于国家治理体系和治理能力的现代化。

一、我国基层档案治理的实践推进

基层档案治理是基层社会治理的重要组成部分，是在基层党和政府的领导下，由档案部门发挥主导作用，档案机构、社会组织和基层群众等社会主体积极参与，通过法律规章、制度的引导与规约，达成多元主体之间的协同合作，参与完成基层档案管理、利用服务等档案事务。[1]从管理层面来看，“基层”是指我国县级及以下的地区，涵盖了城乡基层政权和基层群众性自治组织两个领域。

基层档案治理是从基层档案工作的高效化、规范化、可持续化出发，以高水平档案工作服务基层社会治理，最终以一个成熟完备的治理生态融入我国社会治理大格局中。2019年8月国家档案局发布《国家档案局办公室关于组织开展档案工作服务农村基层社会治理试点工作的通知》，与民政部联合组织“档案工作服务农村基层社会治理”的试点工作，这是档案部门贯彻落实党的十九届四中全会精神、服务乡村振兴战略实施和农村基层社会治理创新的重要行动。在此动员下，浙江、广东、江苏、福建等多个省、市也纷纷依据地区实情开展省级试点工作。广东清远市还将试点工作纳入到了市委全面深化改革委员会2020年重点改革工作安排，并视完成情况纳入全市绩效考核统筹中。[2]“治理”成为基层档案工作的重要关注点，以档案工作服务基层社会治理为抓手，基层档案治理逐渐成为我国基层档案工作新常态。

我国基层档案治理实践在探索中不断发展，同时各地区立足实践，紧抓基层档案治理创新，追求更高的治理实效。浙江省湖州市为提升基层档案治理水平，积极深化完善档案工作“1+3+9”协作机制，取得了一定成效。[3]德清县通过创新开展档案工作协作组活动、精准开展档案归档指导等一系列工作，进一步健全了档案治理制度体系，推进了基层档案治理创新。[4]治理实践证明，行之有效的机制、制度会成为我国基层档案治理创新的重要经验参考，也激励着各地区积极探索具有地方特色的基层档案治理体系。

二、制度建设是我国基层档案治理的难点与重点

（一）制度建设是我国基层档案治理的薄弱点

虽然我国基层档案治理实践在多地陆续开展，但不可否认，受限于基层社会的治理环境与治理条件，以及治理制度亟待完善等问题，基层档案治理在我国档案治理建设过程中仍然存在较大的劣势。一方面，虽然档案治理为广大人民群众提供了一个参与国家公共文化服务的途径，但就我国基层社会的整体水平而言，基层档案治理的推进存在三大阻碍：档案工作基础相对较弱、群众档案意识相对弱、社会参与主体的职能类型有限，这些方面的局限往往会导致基层档案治理的成效微薄。这就需要以相对完善的制度体系克服不足之处，通过明确具体、合理有效的制度内容规范基层档案治理行为，以构筑健康的基层档案治理生态。

另一方面，在我国基层档案治理体系的建设完善过程中，制度体系的不健全，甚至是部分相关内容的缺失成为基层档案治理缓慢前进的主要阻碍。基层档案治理体系的完善需要不断适应治理实践形势，而从总体来看，现有基层档案制度对于治理工作的相关规范，对于一些治理形势下的新要求，如对社会主体参与基层档案工作的途径与规范等方面，都未曾很好地覆盖。基层档案治理制度需要在已有的基层档案管理制度基础上做出适应性的创新调整，其内容理应涵盖基层档案治理工作开展的各个方面，包括社会主体之间的合作制度，覆盖多主体的问责制度，治理成效评价制度等。相应制度的建立与完善是我国基层档案治理过程中的薄弱环节却也是关键环节，仍需砥砺前行。

（二）制度建设是基层档案治理体系建设的核心

党的十九大报告强调指出，要进一步加强社会治理的制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，并从推进制度建设的角度提出了打造共建共治共享的社会治理格局的思路和要求。实现档案制度的科学化是推进档案治理现代化的根本前提，不能离开档案制度建设而空谈档案治理。[5]

档案治理体系的建设完善需要制度的牵引，需要通过推动档案治理的制度规划、强化制度实施、促进制度创新等方式，来推动基层档案治理的制度建设。[6]制度建设的成果很大程度上影响着基层档案治理体系的建设成效与成熟度，档案制度所框定的内容是整个基层档案治理体系建设过程的“航向标”，它规定治理工作的参与准则与形式，规范各主体在档案治理工作中的行为，奠定基层档案服务的创新基调。如江苏省张家港市通过完善农村基层档案工作发展的顶层设计、制度设计、考核机制等，建立适应农村基层社会治理体系改革需求的新型农村档案治理体系。[6]加强基层档案治理的制度建设，是促进基层档案治理的社会化、法治化、规范化水平不断提高的重要途径，也是进一步完善基层档案治理体系的“必经之路”。

三、我国基层档案治理制度建设的推进方向

在社会治理的大背景下，档案制度创新应该具备主体多元化、手段信息化、工作法制化和管理高效化特点。[7]基层档案治理制度建设是为基层档案治理工作服务，其最终目标是实现基层档案“善治”。因此，我国基层档案治理制度建设的推进应该综合考虑多元主体之间的高效合作、法治有序、权责清晰等优化方向。

（一）价值共创导向：以追求高效为目标

基层档案治理过程中，档案部门和其他社会主体的关系包括协同合作关系、利益相关关系、资源互补关系等，其中最主要的治理逻辑是通过多方主体之间的密切合作，并在协同治理过程中充分发挥主体之间资源、力量配合互补的优势，实现档案价值共创，并由此推动高效治理目标的实现。

社会力量的参与是传统档案管理与档案治理的重要区别。“民齐者强”，多方参与主体协同合作参与治理，可以提高档案工作的效率；另外，在一些档案事务中，档案部门资源、能力的局限性都是客观存在的，例如档案数字化工作的开展需要大量人力物力，特别是对于基层档案部门而言，仅依靠部门内工作人员来完成长期积累档案的数字化工作需要很长时间，也会在一定程度上影响其他工作的有序开展；而在此过程中让社会力量参与进来，促成各社会主体之间的合作能够实现资源、优势的互补。江苏省张家港市档案局为让更多的基层群众参与到基层档案治理实践，在完善相关制度过程中将基层组织、村（社区）志愿者、居民群众都纳入到档案资源建设的主体范畴之内，在此基础上共同组织开展了1.5万余户家庭建档工作，并完成了别具地方特色的“百村万户”口述历史档案建设、乡村记忆影像记录以及方言乡音数据库建设等工作。[8]这不仅能让基层群众参与进来，而且充分发挥了社会主体的力量，大大地提高了地区档案工作效率。可见我国基层档案治理制度的建设需要在价值共创导向下，以追求多元主体高效合作为目标，让社会力量成为基层档案工作开展的重要组成部分，在档案数字化管理、档案信息资源开发与利用等档案工作中创造价值。

（二）协同共治导向：以坚持法治为原则

以法治为基本原则，通过建设完善基层档案治理规章制度，在“依法治理”思想总领的基础上，推动形成有制可循、依制而治的协同共治局面。

人多力量大的前提是合理有序的合作环境，“协同共治”“合作治理”需要注重“协”与“合”，建立健全基层档案治理主体之间协同共治的管理规章与制度是基层档案治理工作开展的依据与向导，也是重要的保障措施，能够在多元参与档案治理过程中减少冗杂、重复的工作，避免权责模糊而致使档案工作混乱的问题。在基层档案治理制度创新规划过程中，地方性档案规章制度对治理秩序的保障与维护主要体现在两个层面：从制度内容创新层面来看，基层档案治理制度建设围绕“多元主体协同合作”这一中心，需要明确各参与主体之间的关系与合作模式，并就多元主体作出法规制度相关内容的增添；而从档案治理过程层面来看，基层档案治理的制度建设是与档案治理工作环节密切联系的，需要从参与档案治理的主体选择，主体参与治理的形式优化，社会力量参与不同类型档案工作的程度界定、治理监督与成效评价等方面形成制度化规定，从而确保档案治理的参与有序、程序合理、成效显著。

积极建设协同之法、共治之制是基层档案治理制度建设的重要任务与内容。社会主体参与基层档案治理的途径包括自发参与式、开放外包式、民主协商式等多种形式，协作方式也可灵活选择，需要因地制宜、因“实”制宜，根据不同的实际治理需求与社会主体的参与意愿情况等创新实施“共治”形式，并将建立良好治理合作秩序的经验上升到制度层面，用制度加以固定，使之成为我国基层档案治理有序开展的基础。[9]

（三）生态共建导向：以明确权责为基石

“档案治理的本质与要求是明确参与档案事业治理各种主体之间的利益和权责关系，并满足其利益诉求。”[10]基层档案治理制度的建设，应该明确规定不同参与主体的职责定位及其关系；考虑到各社会主体的参与程度、参与方式以及其社会职能、社会责任等存在差异，需要在综合多种情况下进一步理清各主体的权利、责任。一个良好的治理生态离不开清晰的职责边界和良好的监督环境，只有在职责明晰的基础上，才能进一步推进档案治理过程中的监督与问责，保障档案治理工作的可持续发展，形成健康的基层档案治理生态。

一方面，监督是提高基层档案治理成效必不可少的保障路径，在参与主体权责透明化的基础上，建立多方社会主体共同监督制度，通过多方参与主体之间相互监督，贯彻相关工作规章的规定，或是依托于档案治理工作评价指标的实施，以确保治理工作不流于形式、不虚化。另一方面，有监督，就有问责。理性化的问责追责是一切建立在严格遵循责任构成要件的基础之上，正是得益于在基层档案治理制度的前端对各个参与主体的职责明晰，问责追责也就有“源”可溯。基层档案治理制度关于问责追责的内容是与法治下的多元共治紧密关联的，坚持“权责一致”以实施问责；同时，也需要和整个基层档案治理制度中的工作规范、成效评价等其他内容呼应，形成严密公平的问责追责机制。

四、基层档案治理制度建设应处理好的关系

（一）推动“档案制度”与“乡规民约”的对接融合

档案制度之于基层社会在一定程度上仍是一种相对“上层”的内容，仅仅依靠制度的规范指导在基层档案治理工作开展过程中可能会略显单薄，其效果也会大打折扣。从具体执行层面来讲，过于宏观、笼统的档案法规规章在基层的落实过程中往往容易流于表面，一是在贯彻过程中一些宏大的制度理论规定很难让基层群众感同身受，特别是对于我国农村来讲，法律制度从某种意义上缺乏乡土社会运行的文化根基，也难以适应农民的乡土社会心理。[11]二是基层档案治理实际情况更为具体也更为复杂，过于笼统和原则化的内容使得其规范性和可操作性不足。而脱胎于村民对于乡村社会自治的乡规民约则可以很好地避免这些问题。它产生发展于群众日常生活，根植于乡村的本土社会，[12]在基层档案治理过程中，乡规民约可以在释义治理制度核心理念与要求的基础上，充分发挥规范引导基层档案治理行为以及基层群众档案意识培养的作用。

从法律到制度，再到乡规民约是一个逐步“落地”的规约体系，也是一个不断加以诠释理解的过程，基层档案治理制度建设需要将相对“上层”“宏观”的制度内容与“本土”的乡规民约融合在一起，以群众最容易理解接受的方式阐明基层档案治理工作基本要求，对基层档案治理实际工作进行规范与引导，使治理有规可循；同时通过乡规民约的影响不断提高基层群众的档案意识，激发基层活力，让群众在参与中“成长”，推动基层档案治理的可持续发展。

（二）注重“参与”与“共治”的量度把握

社会力量参与、档案工作社会化是档案工作发展的趋势与要求，我国社会治理实践也朝着“深度合作”这一公众参与目标推进。社会主体在基层档案治理中的“参与”不能一直停留在建言献策、信息公开的层面，需要引导社会力量进入档案事务，分担“实务”，或者说真正实现一定意义上的“分权”。同时，也需要考虑到由于我国地区之间的发展水平各异，一些社会组织参与基层档案工作的资质与能力有待筛选考察，各地基层群众的档案意识与素质也都良莠不齐等情况，以及部分特殊档案的保密性与限制传播范围等要求，对于社会主体参与基层档案治理工作也需要有一个限度的概念。质变尚需量变的积累，社会力量的参与不是一蹴而就的飞跃，而是一个循序渐进的过程。

参与和共治应该有一个适宜的尺度，对于社会主体参与档案治理的形式、范围、深度等都有需要一个相对清晰的界定并严格贯彻遵循。正如Sherry Arnstein提出的“公众参与阶梯理论”，公众的参与应该根据具体活动来设立不同的参与层次。在基层档案治理的制度规划时，要充分考虑不同档案工作、不同档案素质的参与主体甚至是涉及到的不同类型档案等因素及实际需要，始终需要明确一个“参与度”的问题，把握好基层社会主体参与档案治理的广度和深度。

（三）坚持“共建”与“共享”的平衡转化

不仅仅是“共建”和“共治”，“共享”也是基层档案治理的重要内容。德清县在档案治理取得一定成效的基础上，进一步规范电子目录交换格式与数据库结构，确定档案资源共享技术标准，建立了远程利用平台，积极开展馆藏数字化成果与乡镇的交互共享；[13]这积极响应了我国档案服务均等化政策，很好地实现了治理成果“取之于民而用之于民”。这也启示着：在基层档案治理的制度建设过程中，应该平衡好“共建”向“共享”之间的转化。社会主体通过多种途径与方式，积极主动地参与到基层档案治理中去，不只有为国家科学文化事业尽心尽力的精神满足，也理应享受“共建”之下的档案工作成果。就像档案数字化工作的开展，不是将传统的纸质档案转化为数字形式保存后继续“束之高阁”，数字化的重要推动力与吸引力在于其在利用、传输和共享等方面的便捷性优势，这种优势也需深刻体现在为利用者提供数字化档案资源以及创新便捷利用方式等现实工作之中。

在制度规定之下，通过建立共享平台、档案资源数据库等途径，将基层档案治理的“共建”成果转化为面向社会“共享”的资源，这种高效转化是基层档案治理生命力所在，是其可持续发展的重要内核之一。只有让基层档案治理的成果更好地惠及广大人民群众，真正实现“从群众中来到群众中去”，才能深刻实现基层档案治理的“初心”，同时又不断提高受益的多方社会主体参与档案治理的积极性，维护并不断完善基层档案治理新格局。

五、结语

治理不能脱离制度，没有制度或制度很差的治理虽说也是一种治理，却是不健全的治理。[14]同时，“制度是规则，治理出成效”，相对完善的制度只是提升基层档案治理能力，完善基层档案治理体系的关键一步，更有赖于在实践过程中将档案治理制度严格贯彻和落实，才能将基层档案治理制度建设成果转化成实实在在的档案治理成效。