PPP 项目合同管理若干问题的辨析与探讨

林向前

我国经济发展较为迅速，经济发展模式也朝着多元化的趋势发展，而PPP项目是经济多元化发展的重点代表。PPP项目指政府与社会企业合作，既提升了资金流动率，也能确保企业经济效益的提升和政府的稳定发展，对政府和企业有互惠互利的效果。近年来，我国城市化建设的步伐逐渐加快，建筑工程的建设得到了重视，并且其规模持续扩大、数量不断增多，虽然促进了城市建设与城市经济发展，但也为政府带来了财政压力。为了确保城市建设步伐不受影响，确保城市基建工程的高效率实施，引入了PPP 项目模式，通过政府和社会企业的合作，确保资金充足，满足基建工程建设需要[1]。对企业而言，参与PPP 项目能够有效提升企业核心竞争力，使企业更好地立足于市场，有助于树立良好的企业口碑，从而实现双赢局面。但是，我国的PPP 项目模式仍处于起步阶段，正面临着诸多问题，现阶段的PPP 项目较为注重财务风险规避、收益分析等方面，PPP 项目的合同管理与经营重视程度不足，严重影响了PPP 项目的实际运转，应引起双方的高度重视，确保合同的有力落实，切实提高管理效率。

1.PPP 项目模式的概述

建筑工程的PPP 项目指的是政府部门和社会建筑企业的合作，共同提供公共产品或服务的一种模式，政府能够在这一模式下获得更多的资金支持，开展高效率、高质量的基础设施建设，而企业也能通过和政府的合作进一步提升竞争力，树立良好的口碑，并且有效降低了投资风险，是现下社会较为常见的经济合作模式[2]。我国的PPP 模式仍处于探索初期，还需要针对各个环节进行完善。PPP 项目的合同管理是项目进行和企业、政府利益保障的有效路径，需切实提高合同管理效率，通过明确双方责任、义务与权利，才能够更好地履行合同，推动项目开展，有助于我国PPP 项目规范化、标准化，从而带动我国经济的多元化发展。

2.PPP 项目合同管理的若干问题

2.1 项目风险分配不合理

PPP 项目合同风险集中于一方的现象屡见不鲜。项目合同中通常都明确指出了风险承担方和具体的风险内容，在建设工程全生命周期内，承担方都需要负责对应的风险控制和承担相应的损失。从理论层面来讲，合同签订时应以公平、公正、公开的原则，科学分配风险，但实际中的合同风险分配却往往集中于一方。

（1）合同内承诺、保证条款较多，使项目的政府财政风险进一步加大。政府为了吸引众多社会资本方积极参与PPP项目的竞争，政府需要承担审核付费标准、付费方式、提供政府支持等责任，需要为准经营性、非经营性项目配置土地、商业物业、广告等经营资源，过多的承诺条件为政府增加了一定的财政风险、履约风险和失信风险。社会资本相对于政府无疑是弱势方，也就容易导致投资方风险的增大[3]。

（2）政府存在盲目跟风现象。各级政府为了推动城市化建设和积极响应中央号召，发布了一系列税收政策，而PPP项目合同签订时增设了相关的税收减免条款，导致地方财政负担加重，地方政府财力有所降低。与此同时，社会投资方对建筑工程项目缺乏科学、系统的调研，导致投资方资金断裂的现象十分常见，既影响了项目的顺利开展，也给投资方带来了较为严重的经济损失。

2.2 PPP 项目合同缺乏动态性

对建筑工程的PPP 项目而言，通常有投资周期长、影响因素多的特性。PPP项目合同的动态调整机制针对项目在实施过程中政策、环境、条件等因素的变化，在双方协调一致的基础上，对合同条款进行调整和变更，从而更好地满足双方利益，加强PPP 项目合同的合理性。就建筑工程而言，建筑市场环境变化、施工材料价格变化都是十分常见的，这给当前的整体发展带来了一定影响[4]。目前，PPP 项目合同管理缺乏纠正扭曲的再谈判机制或对应的调整措施还存在不足，应该针对一些内容进行明确规定，同时还要对价格进行适当调整。建筑PPP 项目中存在的不稳定因素较多，这些因素都会给整体建设带来影响，而且很容易造成不必要的麻烦，应该针对企业方做好各项规划，从而减少其他问题的形成。利益分配不均，就会引发一系列矛盾，导致项目开发、建设、使用出现诸多问题。

2.3 合同制定缺乏规范性

在PPP项目合同签订和执行过程中，合同制定缺乏规范性、全面性，容易产生争议、纠纷的事宜不够明确，部分合同条款表述不清晰、不合理，也就提升了项目的财政风险。同时，PPP 项目合同中缺乏完善的争议解决机制，项目争议不能很好解决，就会严重影响项目的开展，最终引发合同终止、项目破产等现象，而政府被迫进行回购也加重了地方政府的财政负担。例如，2003 年杭州湾大桥PPP 项目，在进行合同制定时没有约定项目唯一性及合约争议解决机制，在项目建设完成后周边的嘉绍跨海大桥、杭甬客运专线、钱江通道先后投入使用，导致项目投资人在杭州湾大桥项目投入使用后，原定收益的部分投资回报率大幅降低，项目投资人纷纷退出项目，地方政府为保证项目推进，借助国企回购了80%的项目股份，影响了PPP 项目价值的发挥。合同内部相关争议没有妥善处理，就可能导致建筑工程的停工或资金运转受阻，给建设方带来较大困扰。

3.PPP 项目合同管理中若干问题的解决策略

3.1 通过法律法规保障社会资本利益

建筑项目中，公共产品、服务项目十分常见，而这类项目的特点是前期投资高、回报周期长、影响因素多、收益稳定性差，社会资本在参与这类项目时需全面考虑进入后的风险。如果缺乏相关法律、法规对社会资本的保护，就难以将PPP 项目模式推广。通过明确相关法律法规，对社会资本的利益明确划分，才能够让更多的社会资本参与其中。同时，针对符合国家规定的PPP 项目公司，可以通过基金、私募等方式筹集资本金，并且也允许项目公司发行公司债、企业债等非融资性融资产品。

3.2 协调合同参与方利益

在PPP 项目中，政府所发挥的作用是监管、授权，并对社会资源的经营、利润进行合理调节，确保社会资本方收获合理的收益。因此，在签订合同时，就应制定好收益分配原则，确保风险与收益相匹配，风险承担方应存在一定的经济利益补偿，针对PPP 投资项目来说，政府和私人企业所承担的责任与义务均不相同，所以就风险与利益相匹配来讲，应采取对等性原则进行合理分配。

3.3 完善风险分担机制

风险分担不能降低必然事件的发生概率，但却能够最大限度地降低风险所造成的损失，从而实现有效的风险控制。建筑工程PPP 项目同样需要科学地分担风险，才能确保项目参与者严格地履行合同，调动参与的积极性。从风险承担的角度来看，政府部门的经济发展政策风险控制力度远远超过私人企业，所以这类风险应由政府部门有力承担，而私人企业则承担合理的风险损失，并且在政策环境调好的基础上可以申请适当的补偿。就市场风险来说，私人企业的掌控力更强。因此，应构建完善的风险分担机制，有效分析主体优势，加强风险分担的合理性。

3.4 社会资本应加强事先筹划

在PPP 项目模式下，我国的建筑市场发生了翻天覆地的变化，相较于其他建筑工程项目来说，PPP 项目对私人企业的要求更为严格，企业需要不断提高自身的竞争力，并加强融资、成本、信息的管控能力。私人企业作为PPP项目的主体之一，应详细了解政府的相关政策，并结合市场需求调整产业结构，切实提高自身实力，才能更加深入地了解合同，明确项目风险，确定PPP 项目招标、合同谈判策略，共同谋划合同风险控制措施。

3.5 科学分担风险

风险分担能够减少风险后的一些损失，从而对风险成本进行有效管理。PPP投资项目同样也需要科学分担风险，这样能够确保参与者认真履行合同上的内容，以此提高参与的积极性。从大风险分担的层面来看，在具体的开展过程中，私人企业能力比较有限，需要依靠政府的力量，应该给予一定担保，同时还要根据当前实际情况做好各项工作，结合实际情况做好补偿工作，这样有利于更好地分析，明确当前的实际情况，并针对不同的风险类型进行承担。

4.结束语

综上所述，明确的法律约束、完善的风险分担机制、科学的事先规划、透明的规范操作和有效的管理方法都是PPP项目成功实施的前提条件。PPP 项目是政府和社会资本互惠互利的重要经济模式，关系着社会经济的发展，对PPP 项目合同管理必须秉持公平、公正、公开的原则，积极解决PPP 项目合同管理中的若干问题，提升PPP 项目合同管理效率，为PPP项目建设提供有力支持，从而促进PPP项目的良性循环发展。