美国的印太战略与韩国的应对

[韩]申圣浩

关键字：印度—太平洋战略；特朗普政府；安倍内阁；韩国应对；中方态度

一、序论

继奥巴马政府之后，特朗普政府的亚洲政策转变为印度—太平洋政策。奥巴马政府时期的国务卿希拉里·克林顿在2011 年发表了一篇题为《美国的太平洋时期》（America’s Pacific Century）的文章，以此声明美国外交安全政策的中心转向亚洲—太平洋。同时指出，美国—太平洋战略的6 个原则是：强化与同盟以及中国等新兴国家的关系，强化自由贸易秩序，多边主义合作，通过在前线部署武力强化军事驻扎，民主主义，以及人权伸张。在此情况下，美国承认和中国存在矛盾与竞争，并强调两国要继续合作，解决源于市场经济和自由贸易的相互依存和全球性问题。继奥巴马政府之后，特朗普政府作为共和党政权上台，然而其政权初期就强调中美贸易不均衡，并且对中国施以强硬的压迫政策。与此同时，美国全面推行日本总理安倍提出的印度—太平洋战略，并将其作为新政府亚太地区政策的基干。在新政府的国家安全战略报告书和国防战略报告书中，特朗普政府直接使用“印度—太平洋战略”一词代替亚太战略，并突然将第二次世界大战以后就存在的美国太平洋司令部更名为印度—太平洋司令部，随即印度—太平洋战略成为名副其实的公开政策。那么特朗普政府的印度—太平洋战略到底遵循什么原则，带有何种目的？和以往奥巴马政府的亚太地区战略又有什么区别？21 世纪美国外交政策的核心即对中政策将如何推行？以韩国为代表的亚洲同盟外交又将如何展开？本文将对这些问题进行思考，并讨论韩国政府对中美的政策，以及亚洲外交安全战略的含义。

二、印度—太平洋战略的起源和发展：日本（安倍总理）的构想

于2006 年上台的第一届安倍政府提出了“自由与繁荣之弧”这一外交构想，主张推行所谓民主主义、法律支配的“价值观外交”，并试图对印度的战略价值进行再评估的基础之上强化日本—印度关系。基于该背景，2007 年8 月，作为日本首相首次访问印度的安倍首相在印度国会上发表了题为《两大洋的交融》（Confluence of Two Seas）的演讲，在演讲中他表示，日本所属的太平洋和印度所属的印度洋同是自由繁荣的海域，相互之间正在进行积极的合作。因此，他提议共享民主主义基本价值的日本和印度要成为伙伴，同美国和澳大利亚一起维护这一地区的航海自由。然而安倍内阁在其访问印度后的第二个月即9 月便解散，所以他的构想没有取得具体的成果。

2012 年12 月上台的第二届安倍政府把跨太平洋伙伴关系协定（TPP:Trans-Pacific Partnership）和印度—太平洋的地区合作作为外交政策的主要目标，并为此加强同美国、印度和澳大利亚的合作。当时的安倍总理在内阁成立后直接发表了题为《亚洲民主安全之钻》的文章，提出加强同美国、日本、澳大利亚和印度这4 个民主主义国家的“安全之钻”合作，以维护自由开放的海洋秩序。

安倍敌视主张东海和南海领属权并扩大势力范围的中国，考虑到要加强印度洋和太平洋之间的联系，安倍建议将这一区域的成熟民主主义国家，即日本、美国、澳大利亚和印度连接的太平洋和印度洋的东西南北设定为钻石形状的战略空间，追求安全联合，同时，积极寻求英国和法国的参与。日本过去追求同美国和澳大利亚的三方联合，最近却开始宣扬东方政策，拉拢在太平洋地区表现出关心的印度，以此来牵制中国扩张势力，显露出想要确保从太平洋通往印度洋这一运输线路的意图。实际上，第二届安倍政府比较关注印度地缘政治的价值，一方面和印度强化双边关系，另一方面从2015 年开始，为实现美—日—印的合作，提出“自由开放的印度—太平洋战略”，并于当年9 月在纽约举行了美—日—印3 国外交部长会谈，就“海洋安全保障、亚洲太平洋建设、包含南海问题的国际法以及纷争的和平解决、航海及飞行自由和依法通商活动的重要性”达成一致，并讨论了3 国间的合作。

安倍总理出席了2016 年8 月举行的第6 届非洲开发会议，提出了“自由开放的印度—太平洋战略”，由此，安倍政府的印度—太平洋构想更加成熟。安倍总理提出，亚洲和非洲通过太平洋和印度洋连接，日本将其视为一体进行了解接触，以此来加强两个地区间的联系，将其培育为“与力量和威慑无缘，重视自由、法律和市场经济地位的”市场。

继印度洋和太平洋两大洋之后，连接亚洲和非洲的安倍政府战略相较以往，展现出了从广泛的全球层面追求中长期国家利益并扩大影响力的姿态，同时，在范围和规模上，与中国提出的“一带一路”倡议相向而行。安倍政府的印度—太平洋战略的主要目的可以被解读为日本从全球角度出发的长期构想，在重视亚洲太平洋的地区牵制中国的霸权和扩大的影响力，与此同时，更长期的是为了应对中国“一带一路”倡议这一全球层面的政治和经济扩张构想。

三、美国特朗普政府的印度—太平洋战略

始于安倍政府的印度—太平洋构想自2017 年11 月特朗普总统访日开始更加备受关注。两位首脑在首脑会谈后的共同记者见面会上就推进“自由开放的印度—太平洋战略蓝图”达成一致。同时宣布，立足于法律的自由开放的海洋秩序是国际社会安定繁荣的基础。在海洋使用方面，认同所有国家航海与飞行自由，遵守国际法，同所有国家建立更深厚的合作关系。

另一方面，特朗普总统访日在即，美国国务部长雷克斯·提勒森10 月18 日在华盛顿国际战略研究中心（CSIS）针对美国和印度的新型关系，通过演讲强调印度—太平洋地区的重要性，批判中国的不民主体制在印度—太平洋地区掠夺式的投资方式和中国南海的国际法以及针对海洋规则的挑战。为保障该地区的和平安宁和航海自由等，同是自由公开政治社会结构的美国和印度主张发挥印度—太平洋东侧和西侧的灯塔作用，致力于地区连接性强化、安全合作和力量强化。结束同安倍总理的首脑会谈后，特朗普总统出席了越南的亚洲太平洋首脑会议（APEC），在会议中公开“印度—太平洋”这一名称代替此前的“亚洲—太平洋”，并指出有必要建立基于为实现该地区自由、稳定和繁荣的均衡和相互主义的经济关系，同时提及与法律支配、航海及飞行自由相关的原则。

2017 年12 月发布的国家安全战略报告书中明确指出了特朗普政府的印度—太平洋构想，并正式公开了美国的新型亚太战略。在文章中，中国作为具有经济崛起和扩大地缘影响力这一野心的国家备受瞩目，并提出美国将同亚太地区其他国家一同牵制中国的地区掌控，发挥保护地区主权和自主的领导力。与此同时，文章指出朝鲜的威胁，并提议和韩国、日本、澳大利亚、新西兰、泰国、菲律宾等传统盟国以及越南、印度尼西亚、马来西亚，新加坡等其他东盟国家展开合作，以实现地区安全与和平。尤其是在文末处提及加强同日本、澳大利亚和印度之间的四方合作，设定在政治、经济和军事领域，基于公平的贸易、法律支配、航海自由和国际法来解决领土争端，实现朝鲜的完全无核化等目标。

据悉，特朗普政府的亚洲—太平洋战略为了取代既存的奥巴马政府的“亚太再平衡”战略，正在摸索新型的亚洲战略构想，2017 年末特朗普在准备首次亚洲巡访的过程中使用了日本政府提出的“自由开放的印度—太平洋”概念。今后，随着特朗普政府的国家安全战略文件中用“印度—太平洋”来代替既存的“亚洲—太平洋”地区概念，这一用语已成为美国对亚洲外交安全战略的核心概念，也反映出美日的地区共同利益。首先，2010 年以后，中国在东海和南海推行强硬且具有进攻性的安全政策，在亚洲太平洋地区对此感到忧虑的日本和美国的战略共识进一步加深。随着习近平推行更加积极的外交安全政策，美日两国也开始加大力度牵制中国。

其次，步入21 世纪，印度和中国一同崛起为新型经济和地区大国，对此，美日两国开始关注其战略价值。中国展现出同印度加强双边合作及多边合作的姿态，在此情况下，在意图共同牵制中国势力崛起的印度—太平洋层面的地区体系结构中，美国和印度的合作是主要的。在特朗普政府之前，历届美国政府在牵制中国的崛起时有着共同的战略利益。冷战时期因美国的亲巴基斯坦政策和印度的非同盟外交以及社会主义经济政策，美印关系比较疏远。然而冷战之后，随着印度的经济潜力有所上升，以及以莫迪总理为中心的亲西方实用主义领导人上台，无论在经济合作还是外交方面，军事领域的双边交流与合作都有所增加，两国关系也得以改善。再次，印度在传统上追求非同盟主义，而美国与印度的纷争国——巴基斯坦保持紧密同盟关系，因此美印两国处于尴尬关系。但最近，随着中国海军进出印度洋，中国推进“一带一路”政策以及2017 年中印两国再次出现国境纷争，而日本则展现出更加主动的改善美日关系的姿态。所以，美印关系在政治、经济方面有着战略共同利益的部分越来越多。

在2018 年5 月太平洋舰队司令官的交接仪式上，美国决定将新的司令部名称改为印度—太平洋司令部。马蒂斯国防部长在祝词中宣布，不针对特定国家，不论该地区的国家是强大或是弱小，都不屈服于他们掠夺性的经济政策和强硬的威胁。对此，就任的哈里·哈里斯司令官直言不讳地表示霸权主义在该地区重演，印度—太平洋地区的自由压迫势力正在进行地缘竞争。马蒂斯国防部长在参加新加坡香格里拉会议时表示，美国希望在印度—太平洋地区的主权和领土纯粹性可以得到保护，并提出美国是这一地区的主要成员之一，将特朗普政府安全政策的基干定义为原则性现实主义（principled realism）。他还提出，美国追求的印度—太平洋战略的基本主题首先是作为全球性公共产品来保护海上区域的重要性；第二，地区同盟国与伙伴国家通过引进美国军需物资和技术进行安全合作并增加相互操作性；第三，强化法律支配，以及市民社会和政府的透明性；第四，阐明民间主导的经济开发。同时，强调与印度的合作，美国和印度同为世界上最大的两个民主主义国家，要成为天然的合作伙伴，对地区和世界安全作出贡献。

四、中国和各国的应对及分析

“印度—太平洋”这一用词显然已经是特朗普政府的亚洲—太平洋地区战略的公开用词，然而其具体意义和长期展望仍然是不透明的。原因是这一构想最重要的参与者是日本、美国、澳大利亚和印度，而他们的参与程度和动机都各不相同。尤其是关于瓦解中国这一目的，各国都没有公开表明任何立场。因为各国和中国的利害关系除了单纯对抗中国崛起的安全利害外，还夹杂着多种多样的经济利害关系。

首先，日本的安倍内阁长期以来推行的印度—太平洋构想是为了牵制中国，并在这一地区同是自由民主的国家之间构筑航海自由，法律支配和包含经济贸易等的自由主义地区的体系结构。问题是特朗普政府对此的响应程度是不确定的。如同上述所说，日本的基本构想是以美日为轴，连接澳大利亚和印度，使这4 个国家能在亚洲—太平洋地区形成钻石型的民主主义联合，政治上普及自由和人权的民主主义价值，经济上促进自由市场和自由贸易秩序，外交上发挥支持多边主义的作用。然而，特朗普政府的国家安全战略报告书中出现的印度—太平洋地区战略，除了题目，实际的具体内容和既存的包括奥巴马政府在内的美国亚太战略并无二致。

其次，最近特朗普政府的对中政策相比之前有更加敌对的言语和举动。可与此同时，特朗普总统对中国的习近平主席仍带有好感并满怀期待。更重要的是，在特朗普执政时期，美国既存的追求自由民主主义价值、多边主义、自由贸易和法律支配的信念和支持都有所减退。相反，美国流露出对权威主义显而易见的好感，依靠美国优先主义和强权理论的单边主义，将美国的露骨利益摆在首位、以交易为主的外交接触等接连抬头，这一地区的国家对美国领导能力和信赖度的疑虑大大增加。尤其是随着特朗普政府被定义为对中国的潜在威胁势力，该地区的国家对自由贸易秩序本身提出了怀疑。不仅是与中国的双边贸易，对日本、韩国这样的主要同盟以及贸易合作伙伴而言，美国也被视为导致贸易赤字的流氓国家。特别是特朗普总统废除一直以来着力推行的环太平洋合作协定，并要求韩美自由贸易协定进行再次协商等举动，都明显是对该地区自由贸易的反感和否定。但是这反而暗示和此前的奥巴马政府相比，美国在亚太地区牵制中国霸权野心的势头和力度都有所减弱。

再次，特朗普政府突然废除TPP，对亚太地区的同盟国施加防御费用和军事分担的压力，将保护贸易置于首位的双边贸易协商等行为，反而引发了减弱和该地区同盟国合作，强化中国地区影响力的忧虑。这也引起了使日本原本的印度—太平洋构想变质，向日本等域内国家转移安全负担的批判。此前谈到的和马蒂斯国防部长印度—太平洋战略相关的特朗普政府的4 个原则，相比于奥巴马的包容性同盟政策，煽动同盟国引进美国的军需物资，在经济方面比起多边主义和构建新型经济秩序等言论更倾向于民间主导经济发展这种细枝末节的原则。由此看来，美国的领导能力反而减弱，地位有所下降。

另一方面，对于美印的印度—太平洋构想，中国一边表示担心，一边保持警惕，中国对印度—太平洋战略的敏感反应起因于中国的地理条件。中国作为传统的大陆势力，东边和朝鲜半岛与日本接壤，西边和东南亚接壤，北边和俄罗斯接壤，西边和印度等13 个国家接壤。而美国南北与墨西哥和加拿大这两个比较友好的国家相望，东西分别是太平洋和大西洋。这一开放的地理条件比任何国家都安全，也是相对有利于势力斗争的环境，这一点和中国形成对照。

中国进出的东海和南海被美国分别和韩国、日本、菲律宾、泰国、澳大利亚、越南、新加坡等同盟，以及在关岛、夏威夷建立的和军事基地所包围。

中国的安全目标是在最大程度上摆脱这样的包围圈，确保自身的安全空间。在中国台湾、东海、南海出现军事冲突时尽可能地阻止美国的干涉，中国在这一地区实施反介入战略（Anti Access,Area Denial）。另一方面，从中长期角度来看，确保中国的崛起带来的全球层面的贸易渠道和能量运输线，开发全球层面的投资能力以帮助其发挥与自身地位相符的国际作用。在考虑地理位置上被包围的中国面临的安全状况和面向欧亚大陆以及向西方发展的“一带一路”构想时，印度和印度洋在地理位置上对中国的重要性不言而喻。在日本的外交青皮书中，日本直面“如何应对中国”这一课题，虽然中日签订和平友好条约已经过去了40 年，但是未来仍不明朗。据悉，印度对中国施以敌对战略，积极响应美国的“印度—太平洋战略”和“新南亚战略”。

最近，中国的外交部长王毅在采访中回答如何看待美、日、印、澳4 国加强合作的“印太战略”，该战略是否是对中国的一种围堵，是否是为了应对中国的“一带一路”这一问题时表示，“这个世界上，各种话题层出不穷、花样翻新，就像太平洋和印度洋上的浪花，一时引人耳目，转瞬归于平寂。确实有些学者和媒体在渲染所谓的‘印太战略’是为了围堵中国，但是我们看到4 国官方立即表示无意针对任何国家，我希望他们说的是实话，也希望他们能够言行一致。至于‘印太战略’跟‘一带一路’有什么关系？‘一带一路’倡议已经得到了100 多个国家的支持，它就在那里。当今时代，再挑起冷战已经不合时宜，再搞小圈子对抗更没有市场。”他委婉地透露出警戒和批判的讯息。此后，王毅部长针对4国的“印太构想”和“一带一路”的问题指出，4 个国家中任何一个国家都没有表明要针对特定国家，印太构想最终会像“海上的泡沫”一样消失不见。

另一方面，在2018 年6 月的新加坡香格里拉会议上，美、日、澳、印4 国继2017 年东盟会议后，第二次进行4 国间的四方协议，各国表明支持自由、开放、繁荣和包容的印太地区原则的立场，并有推测表示4 国间瓦解中国的印度—太平洋构想进一步发展。然而印度省略了其他3 国在报道中表明的“通行和飞行自由”和“国家法”的用词，没有要参与到瓦解中国的印太构想的意思。通过印度仍然拒绝澳大利亚参与到美、日、印共同开展的马拉巴尔（Malabar）3 国海上训练也可以看出印度的立场。实际上，印度的莫迪总理和马蒂斯国防部长在新加坡香格里拉会议中针对印度—太平洋地区说明了印度的展望，印度主张维护域内共同繁荣和秩序平等的权利，同时通过反对域内贸易保护壁垒来间接批判特朗普政府的贸易保护主义。印方尤其强调域内合作，反对大国间再出现竞争，并且不建立企图瓦解别国的同盟。

五、印度—太平洋战略和韩国

韩国政府对印太战略表示担忧。韩国外交部第二次官赵贤出席2017 年11 月10 日的国会预算决算特别委员会时表示，针对“印太构想”，政府正在进行充分的商讨和研究，印度·太平洋概念尚不明确，还在持续发展中。韩国将和美国进行密切协商，共同找寻日后的优势。青瓦台经济顾问金显哲在之前的媒体新闻发布会上表示“我们没有必要加入到印太构想中，从其他角度来说也是一种个人评价。与此相关，青瓦台持有模糊立场，表示“美国新提出的印度·太平洋概念虽然和我们推进的外交多边化政策有一脉相通的部分，但是在推进共同战略目标时的适当概念还需进行协商”。另一方面，保守阵营批判政府这样的立场。自由韩国党代表洪准杓在当天的讨论会中表明了担忧，“在印度·太平洋时代漏掉韩国与‘6·25’前夕在艾奇逊防线（1950 年当时美国国务部长在亚洲防卫线中去掉了朝鲜半岛，只包含了日本）中漏掉韩国是一样的”，“担心韩美同盟可能已经出现裂痕”。

在此情况下，韩国国内专家持有更慎重的立场。国立外交院教授申凡哲提出“印度·太平洋构想虽然存在中美在经济方面的竞争，但也有航海自由等对韩国有利的方面”，“在韩美同盟层面可以参与一定程度，但在和中国有关的部分则要谨慎。”高丽大学教授南成昱表示，“印度·太平洋构想是美国针对中国，意图成为海洋霸权王国的对中阻断网，我们到底是否公开参与是很难抉择的”，“因为不像萨德是和朝核问题直接相关的政策问题，比起公开宣布参与，更好的是采取克制的姿态”。那么现阶段为了应对印太战略，韩国政府应该考虑的是什么？

首先，印太战略的本质至今仍不清晰。日本安倍首相提出的印太战略由于被美国特朗普政府公开作为亚洲战略而备受瞩目。然而，印太构想仍处在初期阶段，为了让其更具体，应该在其中反映美、日、澳、印的复杂利害关系，问题是澳大利亚和印度并不赞同印太战略瓦解中国的目标，因为澳大利亚和日本与中国有着重要的经济利害关系和地缘利害关系，这是和美国、日本所不同的。因此，和早期强烈反驳安倍首相的印太构想不同，中方判断美国目前提出的印太战略实际上很难有约束力和动力。

其次，和奥巴马政府的亚太再平衡政策不同，印太构想不是美国主导提出的概念，而是日本主动建立，美国持同意姿态推行的，这一点有必要留意。实际上，美国特朗普政府针对印太构想的具体内容和政策相比言辞要单薄很多。此前奥巴马政府的亚太再平衡构想经过了周密的事前商议，提出了6 个原则和与之相应的内容，各政府部门也针对其提出了详细的政策构想和主要问题，得到了全方位的协调推进。而特朗普政府的构想只停留在宣言层面，对此的事前商议和协调，日后的政策方向等仍然不具体。国务卿迈克·蓬佩奥在首次有关印度—太平洋的演说中提到，追求“自由开放”的印度—太平洋地区是美国的经济政策。蓬佩奥表示，美国企业在该地区有长期的投资和贸易历史，他强调，今后美国也会在和经济有关的方面进行约定，在电子经济、能源和基础设施方面进行投资，同时，废弃环太平洋经济合作是为了追求更加公平和更高水准的双边贸易协定。蓬佩奥的演说和奥巴马政府的国务卿希拉里解释的同盟、新型合作伙伴、多边主义、自由贸易、民主和人权等，在范围和内容以及演讲水平方面都有很多不足。

再次，有关印太战略瓦解中国论的当事国们，尤其是印度和澳大利亚因为和中国有着复杂的利害关系，他们的立场可能会发生变化。而特朗普政府和中国的双边贸易、朝鲜问题、台湾问题、国内政治、国内经济问题之间存在复杂的关系。当前特朗普政府的对中贸易战是瓦解中国长期战的一环，然而中美贸易战也存在平息的可能性，特朗普在无核化协商中也展现出了邀请中国帮助的两面姿态。根据中日间军事问题和单独强调经济合作的国内利害集团以及改善中日关系与否，日本的着力点也存在变化的可能性。依据同中国的利害关系，印度和澳大利亚同意航海自由和主权尊重等普遍原则，但是反对印太战略是瓦解中国战略。除了印度和澳大利亚，东南亚的东盟国家大部分也都和中国有着日益密切的经济关系，同意该地区的航海自由，法律支配和共同繁荣等普遍原则，在中美出现对决和摩擦时希望尽量回避。中国虽然对此仍表担忧，但相比于奥巴马政府的亚太再平衡战略，印太战略是由和中国在历史上就处于敌对关系的日本提出的，而且有可能发展成美国瓦解中国的中长期战略，所以中国对此有所察觉并密切观察其发展动向。

目前，印太构想并没有要求韩国政府作出战略决断并决定参与与否。针对美国提出的普遍原则，韩国表明理论上的支持，但是比起主动表明参与并商讨自身作用，更应该保持关注日后发展的慎重姿态。针对该地区国家增强的作用和关系的增进，韩国应立足于长期考虑，通过主动努力来推进同印度、澳大利亚和东盟国家的双边以及多边合作，这才是可取的。