公共卫生安全视角下的健康韧性城市建设

梁 虹，刘春花，唐敏康,2

(1.深圳市应急管理学会，广东 深圳 518034；2.深圳市福田区现代城市安全与应急发展研究中心，广东 深圳 518034)

2019年末至2020年初，在公共卫生安全领域，一场突如其来的新冠肺炎疫情突然爆发。这样一个“黑天鹅”事件，以现代交通网络为途径，以各大都市为主要站点，以“人传人”的传播方式，以几近“几何量级”的传播速度，在全球范围内持续扩散蔓延。来势汹汹的新冠肺炎病毒几乎让所有城市的交通枢纽、公共交通工具、商业中心、文化娱乐场所等高密度人群活动的地方都按下了“暂停键”，甚至企业也不能生产。人类生命受到严重威胁，国家安全和社会发展受到严重制约，整个世界经济秩序受到严重干扰。

这场史无前例的疫情大爆发，充分暴露出我国在重大公共卫生事件的防控机制、应对机制等方面存在的诸多问题。人们不得不重新审视危机状态下公民的健康与福祉、城市的安全与社会经济以及国家的应急治理与可持续发展，重新审视城市韧性的建设与发展。回顾2005年的人禽流感疫情、2010年的甲型H1N1流感事件、2013年登革热疫情、2014年的埃博拉疫情、2015年的中东呼吸综合征疫情、2016年的寨卡病毒加之2019年末的新冠肺炎疫情等突发公共卫生事件，凸显公共卫生领域的疫情风险防控是韧性城市建设中一个不可或缺的重要部分[1]。

一、突发公共卫生事件和韧性城市建设

突发公共卫生事件，是指突然发生、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发公共卫生事件具有显著的突发性、复杂性、破坏性和不可预测性等特点。

“韧性”和“韧性城市”是目前国际社会在防灾减灾领域使用频率很高的两个概念。“韧性”的原意是指材料变形时吸收变形力的能力，即从干扰中自我恢复的能力。国际上关于“韧性”的应用研究始于生态学韧性的概念，之后在经济学、社会学、心理学及可持续发展科学和灾害学等学科逐步得到应用。2005年1月，第二届世界减灾会议所通过的《兵库宣言》将防灾、减灾、备灾和减少城市脆弱性的观点纳入可持续发展政策[2]，并将“韧性”一词正式纳入灾害讨论的重点。联合国国际减灾战略秘书处把“韧性”在灾害学中的应用定义为：当一个系统、社区或者社会暴露在潜在的危险下，需要其去适应的时候，它们所表现出来的能够及时、有效地抵制灾害或者改变自身的能力，从而在可以接受的水平上依旧保持其原有的功能和结构。韧性城市，是指城市或城市系统能够化解和抵御外界的冲击，保持其主要特征和功能不受明显影响的能力。韧性城市具有稳健性、可恢复性、冗余性、智慧性和适应性等五大特征。

总体而言，目前国内外各大城市对韧性城市的研究，重点在应对自然灾害和事故灾害方面，在应对突发公共卫生事件的韧性城市方面的研究和应用相对薄弱。分析原因，主要在于如下四个方面：一是多元主体和社会力量的参与度尚显不足；二是治理的观念落后，物质性和管控性思维明显；三是过快、过急的城市化政策所产生的负面影响；四是重建设、轻规划、高强度的商业区挤压了城市公共空间。从这次新冠肺炎疫情在全球肆虐的情况来看，如何防范和应对各类突发性公共卫生事件，尚未完全纳入韧性城市的建设，公共卫生安全视角下的健康城市建设尚未成为韧性城市建设的重要课题[3]。

二、健康韧性城市的建设

在公共卫生安全视角下，健康韧性城市的建设仍然必须依据韧性城市建设的理念和方法，遵循对突发公共卫生事件的“事前有所准备、事初有效减轻、事中有力控制、事后迅速恢复”的应对技术框架，强调对突发公共卫生事件的“抵御、吸收、适应、恢复、学习”的能力建设。能力建设的关键是要从基础设施韧性、经济韧性、社会韧性和组织/制度韧性等方面查找公共卫生安全领域存在的短板和不足，以期有的放矢，提升城市健康韧性。健康韧性城市的建设，不仅要以工程技术、信息技术为基础支撑，以社会动员、公共管理和社会治理为根本手段，还必须融入“防灾减灾意识”的培养，把健康韧性城市的建设看成是一种社会文化的养成过程，让全社会在面对灾难时有一种相对从容的心理调适和科学有序的行为应对。

(一)城市防灾空间治理——空间韧性的提升

在面对突发公共卫生重大疫情时，许多城市都往往会显得惊慌失措、无力应对。从空间治理的角度分析，存在的主要问题：一是空间区域管理的顶层设计缺乏前瞻性；二是防灾空间不充足，规划不合理。在应灾过程中常常出现防护隔离、应急诊疗、公共服务设施等场所乃至日常生活场所等空间出现短缺，难以支撑和应对突发事件，降低了城市应对灾难的韧性[4]。

城市防灾空间治理，必须要将公共卫生事件的防治纳入国土空间总体规划体系，应以问题为导向，从区域、城市及社区三个层次着力，提升城市应对突发公共卫生重大事件的冗余度。

1.区域空间治理

区域是指城市与城市之间的空间，区域空间的设计、管理和使用与城市灾害防御系统的脆弱性密切相关。在国土空间规划中，应从如下四方面考虑以便应对突发公共卫生事件的发生：一是在城市之间预留足够的生态冗余空间；二是通过空间治理，构建区域空间的生态安全格局；三是布局建设区域公共卫生应急物资储备基地；四是建设区域协同的、网络化的公共卫生应急管理体系。

2.城市空间治理

要在城市空间合理布局疫情防控应急场所的用地和设施，必须引入以公共卫生应急管理为导向的“应急暂定利用空间和设施规划”理念，对城市的土地利用制定具有前瞻性的弹性策略，既为应对突发公共卫生事件灾难预留战略空间，满足不时之需，又可促进城市集约高效、结构调整、布局优化，实现城市高质量地可持续发展。

3. 社区空间治理

社区是人们日常生活中使用最方便、最高效，也是利用率最高的公共空间，是城市最基本的活动空间。在应对突发公共卫生事件时，社区既是灾难的临时疏散空间，也是疫情防控、医疗救治和灾害治理恢复的基本空间单元。在社区空间治理方面，一个重要的话题就是要加快老旧小区(包括“城中村”)的改造建设。通过老旧小区的综合治理，提高社区抗击突发公共卫生事件的韧性。例如，改善或新建疫情防控必要的监控和隔离环境；指定或预留应急资源分配投放的备用空间；规划预留或指定疫情发生的特殊时期社区居民生活必需品的精细投放或采购所需的保障空间或渠道等等。

(二)城市应急体系管理——组织/制度韧性的提升

强化制度保障，是提高应对突发公共卫生事件的能力和水平的关键。例如，我国针对公共卫生事件应急处置的专门法律颁布较晚，缺乏综合性应急预案，已有制度在综合性、适合性、系统性等方面仍显不足[5]。另外，我国许多城市在疫情灾害的监测预警体系、疾病预防与疫情控制体系以及重大公共卫生事件发生后的社会保险和救助制度等方面都存在体系不完善、制度缺失等问题。建议从如下四个方面补齐短板。

1.完善公共卫生领域的法律法规体系

一是依法修订与调整现行法律规范。要将“公共卫生与健康”的理念全面融入加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设之中，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。

二是加强配套制度建设。地方政府应根据上位法，从疾病预防、机构建设、人员保障与权益维护、法律责任等方面，推进地方尽快制定应对突发公共卫生事件的专门法或相关法律法规、规章以及规范性文件。

三是避免“应急思维”状态下的急速立法行为，同时，从立法技术层面，新修订的法律法规应体现包容性与开放性[6-7]。

四是加强对危害疫情防控行为的联动合作。突发公共卫生事件的应急管理涉及公共卫生机构、综合行政执法部门以及司法机关等多个部门的联动合作，执法必须专业、合理、有力。

2.完善疫情综合监测预警体系

一是强化监测预警和信息平台建设。必须在城市运营管理大数据平台基础上，全面提升包括重大传染病等各类公共卫生事件的监测预警水平，尤其要加强对重点疫区与疫情的监测与评价，并建成综合减灾与风险预测管理信息平台。

二是提升监测信息的服务功能。必须对病毒的传染性、传播速度、传播链条以及病毒的扩散力和对人体健康的损害程度等进行全面的监测，提高疫情灾害监测预警、统计核查和信息服务能力，实现各类公共安全风险管理信息平台与城市应急指挥平台的互联互通[8]。

三是共享区域合作监测的信息资源。鉴于重大突发公共卫生事件的跨域性和复杂性，尤其是病毒疫情可能形成病毒灾害链或灾害群的复杂情况，必须加强区域性合作监测体系的建设，实现传染病疫情的监测预警、重大灾害的联合信息互通。

3.完善疾病预防与疫情控制体系

世界卫生组织提出的“健康融入所有政策”理念已成为我国新时代的卫生工作方针[9-10]。结合抗击新冠肺炎疫情过程中发现的短板，应重点加强如下三个方面的工作。

(1)健全公共卫生服务体系。必须强化管理职能，优化医疗卫生资源投入结构，加强公共卫生队伍建设。尤其要加强基层医疗机构能力建设，加大经费投入，改善疾病预防控制系统相关仪器与设备落后的现象；解决人力资源的不足，通过引进、培训等多种手段满足在环境卫生、职业卫生、放射卫生等方面复合型人才的需求。

(2)加强突发公共卫生事件应急管理。要健全突发公共卫生事件的应急响应机制，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。完善疫情的防控规范和应急救治管理办法，健全优化重大疫情救治体系，建立健全分级、分层、分流的传染病等重大疫情救治机制。

(3)健全公共卫生应急预案体系。一是针对重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等突发事件，依据我国应急管理体系“一案三制”，按照分类指导、快速反应的要求制定全国或省级突发事件的应急预案。地市级、县区级部门应根据国家、省级突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案[11]。二是制定完善应急救援所需的医疗队伍、专家救治队伍等横向调度和应急物资的生产、供应、运输等其他部门的联动应急预案；三是各级医疗机构应参照制定的应急预案，结合本单位的实际情况，制订各种应急措施，如接诊、治疗、抢救、隔离、防疫、人员防护、病人转送、绿色通道、上报机制等等；四是所有的应急预案都应实行动态调整机制，在公共卫生安全事件风险评估的基础上，不断修改、完善和整合。

4.健全突发公共卫生重大事件灾害保险和救助制度

一是探索建立特殊群体、特定疾病医药费豁免制度，实现公共卫生服务和医疗服务有效衔接。

二是更好地发挥保险在社会风险管理，尤其是在重大灾难中的救助作用。要将保险纳入社会治理体系，充分发挥保险的正外部性特征，全面参与公共卫生管理水平的提升工作。通过产品和技术创新，更多地将“后果损失”风险纳入保险经营范围，重点发展营业中断保险、利润损失保险、取消保险等业务，培育保险的经济恢复功能[12]。尝试开展突发公共卫生事件公共责任保险，解决因突发公共卫生事件可能产生的财政压力，平滑财政预算。

(三)公民防灾能力培养——社会韧性的提升

此次新冠肺炎疫情的现实告诉人们，比突发公共卫生灾难事件本身更为可怕的是人类对灾难事件毫无基础知识和敬畏之心。我国目前在突发公共卫生事件的应急处理方面，教育宣传工作远没有到位，大多数公民对突发公共卫生事件的应对知识还处于空白阶段，在经济欠发达的落后地区尤显突出[13]。而公民对灾害风险和防御的认知、对灾害应急预案的了解程度以及公民面对灾难时的自救、他救、互救的能力等等，与一个城市社会韧性的大小有着直接的联系。

1. 构建综合性的防灾文化

防灾文化就是防灾理念、防灾意识、价值观以及在其指导下的各项行为的总称，其核心是以人为本，通过培育公民共同认可的防灾价值观和防灾行为规范，营造一种自我约束、自主管理、自觉行动的防灾减灾文化氛围，使公共安全责任融入全体公民的具体工作中，形成城市公共安全的长效机制。必须加强公共卫生基本知识和应急知识的宣传力度，引导居民养成良好的生活习惯和健康的生活方式。建设一种集卫生意识、应急责任、救护制度和疫情教育等于一体的综合性的突发公共卫生事件防灾减灾文化是提高城市韧性的重要组成部分，是城市加强突发公共卫生事件防灾减灾，提高公共卫生安全管理水平的必由之路，也是城市应对突发公共卫生事件的基础。

2.强化公民的素质教育

公民素质通常包括思想、道德、法律、科学、健康及防灾意识等，是一种综合素质，危机时刻最能考验一个公民的素质高低。在突发公共卫生事件面前，每一个公民既是公共卫生事件灾害防范链上的受保护者，更应是公共卫生事件防灾减灾救灾的积极参与者。各级民政部门与卫生健康等部门，要加强对公民进行常态化的公共卫生知识普及和突发公共卫生事件的应急指导。公民的卫生素质和应急能力决定了公民的行为，对突发公共卫生事件的防控有着重大的影响。

必须通过多种途径开展公民的公共卫生素质教育，提升公民卫生道德水准、卫生习惯的自律意识以及法治意识和理性精神。要充分发挥社会主义制度优势，在完善突发公共卫生事件防灾减灾制度的基础上，以“随风潜入夜，润物细无声”的推进方式，逐步培养一种突发公共卫生事件防灾减灾的文化氛围，引导整体社会层面的突发公共卫生事件防灾减灾意识与行为转变，为应对城市突发公共卫生事件提供坚实的社会运行基础。

3.灾害教育进学校、进课堂

学校是一个承载和传播科学、文化的场所，要把公共卫生的基本知识、日常生活习惯以及如何应对突发公共卫生事件的教育引进学校，纳入学校正常的课堂教学和实训模拟演练计划，并制定长远计划，从小学教育，甚至从幼儿园的启蒙教育开始。要充分发挥学校文化的传承作用，每一个在学校接受过教育的人，学校生活都会对其人生观、价值观的形成产生深刻的影响，公共卫生知识普及教育、良好生活习惯养成教育和应对突发公共卫生事件应急处置教育将会使其受益终身，也会对社会产生重要的影响[14]。要进行分层次、分阶段的突发公共卫生事件灾害文化教育熏陶，以期达到“教育一个孩子，带动一个家庭，影响整个社会”的目的。要结合地方特色、学校类型设置突发公共卫生事件的防灾减灾救灾专项培训课程，高等院校要加强突发公共卫生事件灾害学专业的研究力度和培养规模，为社会提供更多的专业性人才。

(四)实现应急物资的可持续保障——经济韧性的提升

突发公共卫生事件医药物资储备机制不完善是我国韧性城市建设的短板和不足。如何实现医疗应急物资的可持续保障，建议考虑如下四个方面。

1. 完善医疗救助防控物资的国家战略储备制度

应尽快建成国家公共卫生应急物资储备中心，并在区域节点城市建设突发公共卫生应急物资区域储备分中心。卫生医疗部门要根据城市公共安全风险评估，制定不同类型应急预案的物资储备标准，确定具体而详尽的基本物资储备目录，规范应急药品、疫苗、诊断试剂、医疗器械、防护用品和设施等的储备数量、地点(选址和分布的合理性)及方式等工作流程，提高应急物资储备的可靠性。

2.完善医疗救助应急物资的储备方式

应建立多种公共卫生医疗救助物资储备方式，如政府采购与政府补贴相结合、医疗救助实物(如病人防护用品和设施、药品、疫苗、诊断试剂和器械等)储备(包括政府和民间)与商业储备(包括开辟国际物资采购渠道等)相结合、医药物资生产能力储备与技术储备相结合等多种储备方式，要加快公共卫生医药物资资源整合和市场补充。必须充分考虑不同各医疗物资的可保存性、医疗救助应急物资生产企业的生产能力和生产速度。

3.完善医疗救助应急储备物资的调用机制

要完善国家重点医疗物资保障调度平台的信息化建设，建立完善区域之间、城市之间、城区之间、医疗机构之间的医疗救助应急物资快速调用和联动机制，实现医疗救助应急物资的可持续保障，确保突发重大公共卫生安全事件能够及时有效应对[15]。

4.完善医疗救助应急储备物资的管理制度

一是坚持医疗救助应急物资综合协调与分类管理相结合的原则。

二是建立市、区两级的医疗救助应急物资保障部门联席会议制度，定期沟通与交流医疗救助应急物资储备、采购、物流和保障等相关事宜。

三是开展风险分析和医疗救助应急物资需求预测分析，为突发公共卫生事件应急救援物资保障提供决策支持。

四是建立健全医疗物资应急保障预案体系，开展医疗救助物资保障的应急演练，通过考察人员是否在岗在位、通信是否畅通、医疗储备物资是否在有效期内、医疗救助物资采购运输渠道是否畅通、医疗救助设备维修是否满足需求等情况，检验医疗应急物资应急保障的实用性和可操作性。

三、结 语

一场突如其来的新冠肺炎疫情席卷全球，全面考验着城市的韧性，即减轻灾害的影响能力、对灾害的适应能力和从灾害中的恢复能力；考验着城市的可持续发展能力；检视了韧性城市建设在应对突发公共卫生事件方面存在短板和不足。从公共卫生安全的视角，探讨健康韧性城市建设必须面对的现实问题，并提出相应的应对策略，有利于提升韧性城市应对突发重大公共卫生事件的能力，有利于完善韧性城市建设的理论和方法。