自然资源确权登记档案管理工作开展路径探讨

■ 杨维娜

一、新形式新要求新任务，开展自然资源确权登记档案管理工作的重要意义

生态文明建设是关系中华民族永续发展的千年大计。习近平总书记提出“生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力”，强调“像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。山水有底账，保护才有底气。自然资源是生存之基、发展之本，自然资源统一确权登记不仅是自然资源部履行“两统一”职责的基础性工作，更是深化生态文明体制改革、建设美丽中国、落实新发展理念的重要举措。

党的十八大以来，从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出健全自然资源资产产权制度，到2016年启动首批自然资源统一确权登记试点；2019年《自然资源统一确权登记暂行办法》（以下简称《办法》）出台，《办法》规定:“规范自然资源统一确权登记，建立统一的确权登记系统，推进自然资源确权登记法治化，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，国家建立自然资源统一确权登记制度。”自然资源确权登记以不动产登记为基础，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记，界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，划清全民所有和集体所有之间的边界，划清全民所有、不同层级政府行使所有权的边界。

《档案馆工作通则》要求，档案馆主要任务是：“接收和征集具有永久保存价值的档案及资料；对所保存的档案进行科学的整理和保管；采取各种方式积极开发档案信息资源，为社会提供服务。”档案馆的基本职责和主要任务要求档案馆主动参与社会档案共建共享工作在此工作中发挥主导作用。2021年是实施“十四五”规划，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年，也是中国共产党成立100 周年，党中央和上级部门关于自然资源保护的新要求为我们自然资源部门档案管理工作指明了方向，也对我们提出了更高的要求和挑战，因此做好自然资源确权登记档案管理工作意义重大。

二、自然资源确权登记档案涵盖范围

《自然资源统一确权登记办法（试行）》规定：自然资源确权登记以不动产登记为基础，已按照《不动产登记暂行条例》办理登记的不动产权利，要在自然资源登记簿中记载，并通过不动产单元号、权利主体实现自然资源登记簿与不动产登记簿的关联。县级以上人民政府按照不同自然资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度以及相对完整的生态功能、集中连片等原则，组织相关资源管理部门划分自然资源登记单元，国家公园、自然保护区、水流等可以单独作为登记单元。自然资源登记单元具有唯一编码。

因此，自然资源确权登记档案应当以自然资源登记单元作为归档单位，收集涵盖自然资源全生命周期产生的测量调查、权属审核确认、审核登记等各类行政审批、管理、服务资料以及技术成果资料。归档的内容主要包括：土地利用现状调查（自然资源调查）成果，自然资源普查或调查成果，包含登记单元内各类自然资源的类型、边界、面积、数量和质量等信息内容的自然资源调查图件和相关调查成果，自然资源登记簿以及能反映自然资源资产状况的影像资料等。

三、自然资源确权登记档案管理工作开展面临主要困难

（一）自然资源确权登记档案涉及部门较多，档案管理工作开展难度较大

在自然资源确权登记工作中，不同的自然资源分类由政府各职能部门负责登记。如江苏规定，由省政府代理行使所有权的各类自然保护地、湿地、海域由省自然资源厅负责登记，其他自然资源由市县负责登记；跨设区市的水流和探明储量的矿产资源由省厅负责登记，其他由市县负责登记；尚未颁发林权证书的森林全部由市县负责登记。福建省在每种自然资源类型下一一列出确权登记的责任单位，如水流的确权登记责任单位有省自然资源厅、省水利厅，市、县（区）政府及自然资源、水利部门，湿地的确权登记由市、县（区）政府及自然资源、林业部门负责。

根据《办法》，从2019年起，我国要用5年时间基本完成重点区域自然资源统一确权登记，2023年以后进行补充完善，逐步实现全国全覆盖。现在全国自然确权登记工作处于起步阶段，自然资源确权登记档案暂时没有专门的管理制度和规范标准。因此，现阶段自然资源确权登记档案管理工作开展难度较大。

（二）自然资源确权登记信息资源开发利用及共享程度低，数字档案馆室建设推动难度大

自然资源管理工作中，无论是领导决策、政策拟定，还是政务公开、行政审批、行政复议、行政诉讼、巡视、纪检等诸多工作环节，都需要档案作为参考和依据。数字档案室通过提供在线查阅、全文检索和批量调阅等多种方式，大大提高了档案利用的便捷性和精准度。档案资源信息库、知识库、凭证库的作用不断凸显。因此，自然资源确权登记数字档案馆室建设工作尤为重要。

因自然资源登记工作涉及自然资源、林草、水利、测绘地理信息等多个职能部门，各部门之间档案信息化水平差异较大，系统结构不同，数据标准不统一，信息平台不统一技术标准不统一，各级自然资源数字馆室建设、实现档案管理融合统一以及信息资源共建共享难度不小。

四、自然资源确权登记档案管理工作开展思路

要增强政治能力，准确把握党和国家事业发展对档案工作提出的新期待新要求，准确把握经济社会领域众多创新变革对档案工作的深刻影响，准确把握档案事业发展的内在规律和未来走向，主动融入和投入国家和省市战略。

（一）强化源头治理，严格落实主体责任，进行分级管理，加强自然资源确权登记档案资源建设工作

《自然资源统一确权登记办法（试行）》规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国自然资源统一确权登记工作。省级以上人民政府负责自然资源统一确权登记工作的组织，各级不动产登记机构（以下简称登记机构）具体负责自然资源登记。自然资源确权登记由自然资源所在地的县级以上人民政府登记机构办理。”

因自然资源登记机构涉及自然资源、林草、水利等多个职能部门，所以要厘清省级及以下各类自然资源的登记主体和登记路径，确定各部门分工，明确自然资源确权登记档案管理工作的责任主体。谁主管，谁负责，把自然资源确权登记档案管理工作落到实处，切实执行“谁形成谁收集、谁立卷谁归档”的原则，特别是在开展重点工作、重大活动、重大建设项目时，同步做好文件材料的收集、整理、归档工作，凡是应归档的文件材料（包括应归档的电子文件及传统的照片、音像等）要严格按规定归档，做到应收尽收、应归尽归，努力做好自然资源确权登记档案资源建设工作。

（二）全面推进档案治理体系建设，建立和完善自然资源确权登记档案管理规范制度

高标准的管理是高质量发展的重要基础，我们要深刻把握现代经济社会发展注重质量和效益的内涵要求，从管理入手，推动管理规范化、精细化。

首先，要认真梳理各类自然资源确权登记业务工作流程以及与之相匹配的涵盖自然资源全生命周期的档案材料内容，研究和制定各类自然资源确权登记档案的收集归档范围细则；其次，要总结提炼在其他科技档案（例如国土资源业务档案）管理工作中形成的有效做法和成功经验，结合自然资源确权登记档案管理工作的实际情况，制定和完善自然资源确权登记档案审核接收、交接入库、利用服务、安全管护等规范制度。

（三）积极开展自然资源数字档案馆室建设，着力推动信息资源开发与共享

积极开展档案信息化建设工作，挖掘开发自然资源确权登记档案里丰富的信息数据资源，加快推进档案信息化战略转型，切实保障信息化建设的前瞻性、针对性、实效性。深入谋划数字档案融入“数字云南”发展战略。以应用服务为牵引，研究数字档案如何更好的服务上级各部门提出的“资源数字化”“产业数字化”的发展主线。

数字档案馆室建设是开展档案信息化建设的主要形式，是贯彻习近平总书记提出的档案工作走向现代化的重要指示和落实新修订《档案法》的重要举措。推进数字档案室建设，对自然资源确权登记档案管理工作、档案信息资源开发共享意义重大。

加强数字档案馆建设，各级自然资源主管部门要按照《数字档案室建设指南》要求，开展数字档案室建设，切实推进档案存储数字化和利用网络化。加快推进存量档案数字化和增量档案电子化工作。各市级自然资源档案机构要发挥示范引领和统筹规划作用，做好试点各项工作，利用试点成熟地区的建设经验，推动和指导好县区级自然资源数字档案室建设工作。要加强自然资源数字档案馆室标准规范建设，制定统一规范的标准。要积极推进电子文件归档和电子档案管理与移交工作，开发建设相应的归档接口，确保电子文件及时有效归档。

强化档案利用意识，积极推进自然资源档案信息资源利用体系建设，创新服务形式，健全完善档案信息资源服务机制。要积极运用新技术，改进查阅方式，简化查阅手续，优化工作流程，最大限度为利用者提供档案服务。要积极推动互联网、云计算、大数据、人工智能、区块链技术和档案工作的深度融合，加快档案信息资源共享服务平台建设，拓展档案工作数字化网络化智能化的应用场景。