数字时代美国对华科技竞争的特点

郎 平

随着数字技术发展突飞猛进，数字空间也因此构成了国家间互动的重要外部环境。由于网络空间国际秩序仍然在形成过程中，国家间互动没有国际规则或规范可以遵循，大国竞争、特别是中美竞争将主要表现为对网络空间权力的争夺以及国际秩序的塑造。①参见郎平：《网络空间国际秩序的形成机制》，载《国际政治科学》2018年第1期，第25-54页。特朗普政府执政期间，美国对中国加大防范，中美两国在网络空间的竞争与对抗加剧，围绕信息技术的产业链脱钩趋势明显，网络空间进一步分裂的风险加大。在数字时代，中美之间的战略竞争逐渐展现出一些前所未有的特点。美国作为现实空间的唯一超级大国，其在数字空间的实力优势则更为显著，无论是打压华为还是推出清洁网络计划，美国都是将获取数字空间的竞争优势作为确保其国家繁荣、安全以及国际领导力的战略工具。为了在中美科技主导权竞争中获得优势，特朗普政府采取了一系列新的对华科技政策，进一步激化了中美战略竞争。

一、数字时代大国竞争的特点

科技革命是人类社会演进的重要驱动力量，科技也在很大程度上影响着国际政治的发展进程。诚然，所有的科技都具有社会和政治属性，但与前几次科技革命相比，以互联网为代表的信息技术革命对人类社会的影响更加广泛和深刻。克劳斯·施瓦布（Klaus Schwab）认为，“全世界进入颠覆性变革新阶段”，“假以时日，这些技术必将改变我们现在习以为常的所有系统，不仅将改变产品与服务的生产和运输方式，而且将改变我们沟通、协作和体验世界的方式。”①克劳斯·施瓦布、尼古拉斯·戴维斯：《第四次工业革命：行动路线图：打造创新型社会》，世界经济论坛北京代表处译，中信出版社2018年版，第23页。尽管处于快速发展进程中的科技革命仍然蕴含着诸多的不确定性，但基于可见的影响亦可看出，互联网所引领的新一轮科技革命的与众不同。在大变局和数字时代的双重力量推动下，大国力量此消彼长，数字空间成为大国竞争的主要战场，数字优势竞争成为大国博弈的新领域，数字空间成为中美战略竞争对抗程度最高的领域。

数字技术迅猛发展，它改变了人类的生产、生活方式，正在重塑国家的政治生态；它不仅成为国家发展和繁荣的重要驱动力，也带来了网络攻击、网络犯罪、网络恐怖主义等日益复杂的安全威胁和挑战。肖恩·鲍尔斯（Shawn Powers）和迈克尔·雅布隆斯基（Michael Jablonski） 认为，国家正在陷入一场“持续的以国家为中心的控制信息资源的斗争，其实施方式包括秘密攻击另一个国家的电子系统，并利用互联网推进一个国家的经济和军事议程，其核心目标是运用数字化网络达到地缘政治目的。”②Shawn Powers and Michael Jablonski，The Real Cyber War：The Political Economy of Internet Freedom，（Chicago：University of Illinois Press），2015.当前的世界正在回到某种失序的状态，战争与和平之间的界限变得模糊，国家更多的依靠除全面武装冲突之外的措施来相互制衡；互联网的架构和技术现实为国家间冲突提供了新的渠道和方式，对国际和平和全人类福祉产生重大威胁。在这样的数字时代，科技竞争优势背后所蕴含的是一个国家谋求财富和维护安全的能力。2021年1月，美国智库大西洋理事会发布报告指出，世界秩序之所以混乱主要在于对新兴技术的怀疑和不信任，例如美国一直在与中国电信巨头华为作战，使用威胁手段，彻底禁止一些中国公司在美国市场运营。①Mathew Burrows，and Julian Mueller-Kaler，“Smart Partnership amid Great Power Competition：AI，China and the Global Quest for Digital Sovereignty，”Atlantic Council，January 13，2021.

数据是数字经济最重要的战略资源，也因而成为当下各大国争夺的焦点。不同于传统战略资源的有限性，数据具有非排他性，信息资源具有无限性，在大数据技术和人工智能的助力下，数据的加工能力和使用能力不断提升，数据的信息价值和战略价值得以深度挖掘。麦肯锡全球研究院报告《数据全球化：新时代的全球性流动》指出，自2008年以来，数据流动对全球经济增长的贡献已经超过传统的跨国贸易和投资，不仅支撑了包括商品、服务、资本、人才等其他几乎所有类型的全球化活动，并发挥着越来越独立的作用，数据全球化成为推动全球经济发展的重要力量。②Mckinsey Global Institute.Digital Globalization，http：//www.mckinsey.com/business-functions/mckinsey-digital/our-insights/Digital-globalization-The-new-era-of-global-flows.正因为如此，数据具有“一物三性”的特质：在个人层面它具有个人隐私和财产的属性；在经济层面它是重要的生产要素，关系到产业竞争力和创新活力；在安全层面上大数据分析可以具有战略价值，事关国家的信息安全和政治安全。从这个意义上说，跨境数据贸易规则的制定本身也蕴含着安全利益的考量，是一枚硬币的两面。

信息和数据会被一国利用或操纵来实现其针对他国的地缘政治目标。随着大数据时代的到来，个人信息和数据对国家安全的重要性与日俱增，如果大多数公民有关政治立场、医疗数据、生物识别数据等隐私数据被敌对国家或他国政府捕获，经过人工智能大数据分析，都可能会产生巨大的安全风险——信息操纵。2018年4月，兰德公司发布的报告强调，信息域将是一个争夺日趋激烈、甚至是决定性的政治战领域，其本质就是一场通过控制信息流动来进行的有关心理和思想的斗争，其行动包括舆论战、心理战以及对政治派别或反对派的支持。③Linda Robinson，et al.，Modern Political Warfare：Current Practices and Possible Responses，（Rand Corporation），2018，p.229.2019年9月，兰德公司的报告指出，敌意社会操纵的实践者指的是利用有针对性的社交媒体活动、复杂的伪造、网络欺凌和个人骚扰、散布谣言和阴谋论，以及其他工具和方法对目标国家造成损害，包括“宣传”、“积极措施”、“假情报”和“政治战争”等方式。①Micheal J.Mazarr，et al.，Hostile Social Manipulation：Present Realities and Emerging Trends，（Rand Corporation，September 4，2019.）随着国家安全的威胁日趋多元化以及“混合战”和“灰色地带”战争理论的兴起，信息域的政治战已经成为不容忽视的新的战争形式。

阎学通认为，数字经济时代中美竞争的特殊性在于，数字经济成为财富的主要来源，网络技术迭代速度快，技术垄断和跨越式竞争以及技术标准制定权的竞争日益成为国际规则制定权的重点，并对大国领导的改革能力提出了新的要求。②阎学通：《数字时代的中美战略竞争》，载《世界政治研究》2019年第2辑，第1-18页。他将中美战略竞争的时代背景设定为“数字时代初期”，强调对于主要大国，网络空间竞争的重要性已经超越了传统地缘竞争，冷战思维和数字思维将对数字时代的外交决策产生混合影响，进而塑造一种和平但不安定的国际秩序。③阎学通：《数字时代初期的中美竞争》，载《国际政治科学》2021年第1期，第24-55页。从科技实力到信息和数据安全，数字时代的中美战略竞争呈现出多域融合的特点，而融合线就是数字技术。科技实力意味着国家掌控数字资源和维护数字空间安全的技术能力；作为数字空间流动的战略资产，信息和数据安全直接关系到个人隐私、企业竞争力和国家政治安全。在上述两者之间，则是中美竞争的另一个焦点议题——供应链安全，设备的安全性和可靠性既事关承载其上的信息和数据安全，同时也体现出国家的科技创新水平，对促进数字经济发展至关重要，这也是美国禁止使用华为5G设备的重要原因。2020年5月，美国白宫发布《美国对中国的战略方针》，指责中国实施网络商业窃密以及其他网络攻击行为，美国司法部和联邦调查局正在调拨资源，以查明和起诉窃取商业机密、黑客攻击和经济间谍活动，并加大对美国基础设施的恶意外国投资、供应链威胁和试图影响美国政策的外国代理人的执法力度。④《网络空间国际规则前沿与态势简报第五期》，网络空间国际法前沿，https：//mp.weixin.qq.com/s/CxM4KO3-zWAdC2bZswSdkA.由此可见，数字时代的中美竞争以科技主导权争夺为主线，以维护国家主权、安全和发展为目标进行的全局性博弈。

二、特朗普政府对中美科技竞争的认知

特朗普总统执政以后，美国政府认识到数字时代大国竞争的特点和发展趋势，并将中国列为全球竞争对手，越来越重视中美在数字技术领域的竞争，对中国科技实力的进步感到担忧。2017年12月美国白宫发布《国家安全战略报告》指出，美国将回应在全球范围内面临的日益增长的政治、经济和军事竞争，信息战加速了政治、经济和军事竞争，跟能源一样，数据将影响美国的经济繁荣和未来在世界的战略地位，对于确保美国经济的持续增长、抵制敌对的意识形态以及建立和部署世界上最有效的军事力量而言，利用数据的能力是至关重要的。①The White House，“National Security Strategy of the United States of America，”December 2017.2018年3月，美国贸易代表办公室发布《与技术转移、知识产权和创新相关的中国法律、政策和措施报告》，即针对中国的“301调查报告”，声称中国政府“牵涉技术转移、知识产权和创新活动的法律、政策及行动是毫无根据或者歧视性的，并给美国商业造成了拖累和限制”。基于这一报告，美国总统特朗普签署了所谓《针对中国经济侵略的备忘录》，②The White House，“Remarks by President Trump at Signing of a Presidential Memorandum Targeting China's Economic Aggression，”March 22，2018，https：//translations.state.gov/2018/03/22/remarks-by-president-trump-at-signing-of-a-presidential-memorandum-targeting-chinas-economic-aggression/对中国发起大规模的贸易战，而贸易战的重要目标之一，就是逼迫中国在“中国制造2025”等产业政策方面让步，阻止中国高科技产业的发展。

2018年9月，特朗普政府发布《美国国家网络战略》，明确了以互联网为代表的数字技术是促进美国繁荣的重要支柱。文件指出，互联网已经在国内外产生了巨大的经济效益，同时也带来了安全威胁，“在这个日益数字化的世界里，美国试图通过一种连贯且全面的方式来应对这些挑战，捍卫美国的国家安全和利益；”“建立充满活力和弹性的数字经济，其目标是维持美国在科技生态系统与网络空间发展中的影响力，使其成为经济增长和创新的开放引擎。”作为美国政府迄今为止出台的首份国家网络战略，它明确了数字技术对于推广美国自由、安全和繁荣的重要性，同时强调了数字时代中经济安全与国家安全的密切联系，“如今，经济时代的发展越来越以来数字技术的进步，美国政府将推动标准的制定，保护国家经济安全，加强美国市场和技术创新的活力。”①TheWhite House，“National Cyber Strategy of the United States of America，”September 2018.可以说，特朗普政府对于数字时代重要性的认知在这份文件中得到充分的显现，而对中国是美国科技和经济领域最大竞争对手的定位也为此后美国的对华科技竞争举措的层层展开指明了方向。

自19世纪以来，美国在所有的关键科技领域均保持着显著的领先优势，科技领先是美国确保其霸权地位的根本保证。进入数字时代，美国政治精英已经认识到，确保美国在先进技术方面的战略优势，是赢得中美竞争的关键。2020年10月，布鲁金斯学会发布报告认为，人工智能、量子计算等新技术的军民两用性模糊了国家经济利益和安全利益之间的界限，使得美国官员有意识或无意识地将数据安全视为国家安全的同义词；而美国对中国科技企业的不信任则来源于对中国战略意图、结构性经济政策、对权力的法制制约以及人权和自由价值观的担忧。②Brookings，“Beyond Huawei and Tiktok：Untangling US concerns over Chinese Tech Companies and digital security，”October 31，2020，https：//www.brookings.edu/research/beyond-huawei-andtiktok-untangling-us-concerns-over-chinese-tech-companies-and-digital-security/2020年11月，美国国会两党合作的中美科技关系工作小组发布一份政策报告，为美国基础科学研究、5G数字通信、人工智能和生物技术等四个科技领域的发展提出了政策目标，特别强调应尽可能保持一个开放、合乎道德、一体的全球知识体系和创新经济体系，构建多层次风险管理战略，而非仅针对中国。③The Working Group on Science and Technology in US-China Relations，“Meeting the China Challenge：A New American Strategy for Technology Competition，“A Project of the 21st Century China Center under the ouspices of the Task Force on US-China Policy，November 16，2021.2021年1月，美国信息技术与创新基金会发布报告指出，美国要想在信息技术领域确保其全球领导者的地位，美国政府必须以“数字现实主义政治（digital realpolitik）”为基础制定一项大战略，其首要优先项是通过推广美国数字创新政策和限制数字对手——例如中国——来推进美国的利益。④Robert D.Atkinson，“A U.S.Grand Strategy for the Global Digital Economy，”Information Technology&Innovation Foundation，January 2021.

尽管美国社会各界对于采取何种方式与中国展开科技竞争仍有分歧，但对于中国的挑战已经成为美国在数字时代的头号优先事项，特别是在5G领域。从技术上看，5G的特点是超宽带、超高速度和超低延时，基于5G的一系列新技术将会带来从无人驾驶汽车到智能城市，从虚拟现实到作战网络等众多领域的重大创新，然而，美国联邦通信委员会将毫米波频谱作为5G核心的选择策略给了在Sub-6G领域处于领先优势的中国领先机会，这也使得中国第一次在一个通用技术领域实现了超越，这对美国而言是不可接受的。2019年4月，美国国防部创新委员会发布报告指出，5G对国防部的未来带来的严重的潜在风险，如果中国在5G基础设施和系统领域处于领先地位，那么国防部未来的5G生态系统可能会将中国组件嵌入其中，从而对国防部业务和网络安全构成严重威胁。①Defense Innovation Board，“The 5G Ecosystem：Risks&opportunities for DoD，”April 2019，https：//media.defense.gov/2019/Apr/03/2002109302/-1/-1/0/DIB_5G_STUDY_04.03.19.PDF2020年2月，美国司法部长威廉·巴尔（William Barr）强调与中国进行5G竞争的重要性，认为中美博弈实质是一种零和游戏，中国目前已经在全球5G基础设施市场占据了40%的市场份额，如果工业互联网依靠中国技术，中国就有能力切断外国的消费者与工业赖以生存的技术和设备，让美国目前的经济制裁手段在中国的技术优势面前失效。②“Barr's Call for U.S.Control of 5G Providers Quickly Rebuked，”Associated Press，February 7，2020，https：//www.usnews.com/news/business/articles/2020-02-07/barrs-call-for-us-control-of-5g-providers-quickly-rebuked

三、特朗普政府的对华科技竞争手段

在数字革命和实力对比双重力量的推动下，中美关系的质变在特朗普政府执政时期得到充分的体现。自2018年美国政府对华贸易摩擦逐步升级以来，以华为、中兴为首的中国互联网企业开始成为美国政府制裁的对象，这一趋势在2020年进一步加剧和扩大化。截至2020年8月末，共有10个批次296家中国企业受到美国制裁，制裁领域从5G、人工智能等信息技术核心产业链扩展至电信运营商、内容和云服务商以及相关的高校和科研机构，其制裁手段包括贸易、投资以及人员交流限制等多种措施，旨在遏制中国对美核心竞争力优势具有挑战能力的领域，从而确保美国在大国竞争中的霸权地位和绝对领先优势。

（一）强化立法和战略设计

为从贸易、投资、人才等多渠道打压中国在5G领域的领先优势铺平道路。2020年3月，特朗普总统签署《2019年安全可信通信网络法案》，该法律将禁止使用联邦资金从对美国国家安全构成威胁的公司购买设备，并制定了一项补偿方案，以支持运营商拆除和更换由存在安全风险的实体制造的设备，该法案被认为针对美国农村地区使用的华为和中兴网络设备。紧接着，特朗普政府又发布《5G安全国家战略》，制定了“与我们最亲密的合作伙伴和盟友紧密合作，领导全球安全可靠的5G通信基础设施的开发、部署和管理”的战略目标，并提出了四项实施路径：（1）促进国内5G的推广；（2）评估风险并确定5G基础架构的核心安全原则；（3）利用5G基础架构来管理对我们的经济和国家安全的风险；（4）促进负责任的全球5G基础设施开发和部署。①The White House，“National Strategy to Secure 5G of the United States of America，”March 2020，https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2020/03/National-Strategy-5G-Final.pdf同时，特朗普总统还签署《2020年5G安全和超越法案》，对国家战略的实施提出了详尽的路径。②“Public Law 116-129，”MAR.23，2020，https：//www.congress.gov/116/plaws/publ129/PLAW-116publ129.pdf8月，美国国土安全部网络安全和基础设施安全局发布了《5G战略：确保美国5G基础设施安全和韧性》，提出五项战略举措，承诺提供一个供应链框架，研究使用“不可信”设备的长期风险，以保障美国5G网络免受广泛的漏洞威胁。③CISA，“CISA 5G Strategy：Ensuring the Security and Resilience of 5G Infrastructure in Our Nation，”August 24，2020，https：//www.cisa.gov/sites/default/files/publications/cisa_5g_strategy_508.pdf

（二）技术封锁

美国对华遏制措施首先从技术封锁开始。早在2018年8月，美国商务部工业安全局开始以国家安全和外交利益为由，将包括航天二院、中电科、中国高新技术产业进出口总公司等在内的44家中国企业（8个实体和36个附属机构）列入出口管制实体清单。④BIS，“Addition of Certain Entities；and Modification of Entry on the Entity List，”August 1，2018，https：//www.federalregister.gov/documents/2018/08/01/2018-16474/addition-of-certain-entitiesand-modification-of-entry-on-the-entity-list2019年5月，美国商务部再次以“国家安全方面的担忧”为由，将华为及其68家非美国关联企业列入实体清单，今后如果没有美国政府的批准，华为将无法向美国企业购买元器件；①US Department of Commerce，“Department of Commerce Announces the Addition of Huawei Technologies Co.Ltd.to the Entity List，”May 15，2019，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2019/05/department-commerce-announces-addition-huawei-technologies-co-ltd同时，特朗普总统依据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act），签署了行政命令，要求美国企业不得使用对国家安全构成风险的企业所设计、开发、制造的通信技术或提供的服务。②The White House，“Executive Order on Securing the Information and Communications Technology and Services Supply Chain，”May 15，2020，https：//www.whitehouse.gov/presidential-actions/executive-order-securing-information-communications-technology-services-supply-chain/随后，谷歌、ARM、微软和Facebook等陆续停止与华为的合作。2019年6月，美国商务部再度将包括中科曙光、天津海光等五家中国实体列入出口管制实体名单，禁止美国供应商采购这五家中国实体的部件，其理由是“参与了旨在违背美国国家安全和外交政策利益的活动”；③BIS，Commerce，“Addition of Entities to the Entity List and Revision of an Entry on the Entity List，”June 24，2019，https：//s3.amazonaws.com/public-inspection.federalregister.gov/2019-13245.pdf8月，美国商务部宣布将把华为购买美国产品的临时通用许可证”再次延长90天（至11月19日），同时新增46家与华为有关联的企业，列入实体清单；④BIS，Commerce，“Addition of Certain Entities to the Entity List and Revision of Entries on the Entity List，”August 21，2019，https：//s3.amazonaws.com/public-inspection.federalregister.gov/2019-17921.pdf10月，实体清单增加了包括大华技术、海康威视、科大讯飞等在内的28家中国机构和公司，原因是“参与或有能力对美国政府的海外政策利益相左”。⑤BIS，Commerce，“Addition of Certain Entities to the Entity List，”October 9，2019，https：//s3.amazonaws.com/public-inspection.federalregister.gov/2019-22210.pdf

如果说2019年美国对华技术封锁的理由主要是供应链安全，那么疫情爆发之后，中美竞争进一步加剧，美国对华企业技术封锁的理由和范围不断扩大和升级。2020年5月，美国商务部发布公告，将针对华为出口管制规则中25%的美国技术含量标准降低至10%，以严格和战略性地限制华为获得所有美国软件和技术生产的产品；同时，美国商务部再次将实体清单中的28家中国企业扩大至33家。⑥US Department of Commerce，“Commerce Department to Add Nine Chinese Entities Related to Human Rights Abuses in the Xinjiang Uighur Autonomous Region to the Entity List，”May 22，2020，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/05/commerce-department-add-nine-chinese-entities-related-human-rights7月，美国商务部工业安全局宣布，因为所谓的新疆人权问题，将11家中国企业列入到“实体清单”，这11家公司将无法购买美国原创产品，包括商品和技术；①US Department of Commerce，“Commerce Department Adds Eleven Chinese Entities Implicated in Human Rights Abuses in Xinjiang to the Entity List，“July 20，2020，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/07/commerce-department-adds-eleven-chinese-entities-implicated-human8月，美国商务部工业安全局进一步升级了对华为及其在“实体清单”上的非美国分支机构使用美国技术和软件在国内外生产的产品的限制，并将华为在全球21个国家或地区的38家分支机构纳入“实体清单”，对所有受出口管理条例（EAR）约束的项目都规定了许可证要求，全面封杀华为向第三方采购芯片；②US Department of Commerce，“Commerce Department Further Restricts Huawei Access to U.S.Technology and Adds Another 38 Affiliates to the Entity List，”August 17，2020，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2020/08/commerce-department-further-restricts-huawei-access-us-technology-and接着美国商务部宣布将24家中国企业列入制裁名单，限制其获取美国技术，原因是这些企业“帮助中国军方在南海修建人工岛”。③U.S.Department of Commerce，“Commerce Department Adds 24 Chinese Companies to the Entity List for Helping Build Military Islands in the South China Sea，”August 26，2020，https：//www.commerce.gov/index.php/news/press-releases/2020/08/commerce-department-adds-24-chinese-companies-entity-list-helping-build同时，美国国防部决定将包括中国交通建设集团有限公司等在内的11家中国企业列入中国军方拥有或控制的公司清单，为美国出台新一轮的制裁措施奠定了基础。

（三）“净网行动”

除技术封锁之外，中美科技领域摩擦正在向整个网络空间蔓延。2020年4月，蓬佩奥国务卿宣布，美国务院将要求所有进入和离开美国外交机构的5G网络流量通过的是“清洁路径”。“5G清洁路径”是一种端到端的通信路径，其中不使用任何不可信IT厂商（如华为和中兴通讯）的传输、控制、计算或存储设备，这也意味着在即将到来的5G网络中，进入美国外交系统的移动数据流量如果经过华为设备，将受到新的严格要求。8月，蓬佩奥国务卿宣布从五方面扩大针对中国的净网行动范围，涉及电信运营商、应用商店、应用程序、云服务和海底光缆五大方面，试图在通信网络领域与中国企业完全脱钩，以便全面保护美国公民隐私和关键基础设施安全。该计划指出，“清洁网络”旨在应对威权恶意行为者对自由世界带来的数据隐私、安全、人权和有原则合作的长期威胁；“清洁网络”植根于国际公认的数字信任标准，它意味着政府需要在可信赖的合作伙伴联盟的基础上，基于迅速变化的全球市场技术和经济状况，制定一个长期的、全政府的、持久的战略加以推进。①US Department of State：“The Clean Network，”https：//www.state.gov/the-clean-network/

作为出头鸟，位居美国市场下载量第二的TikTok和在中国社交媒体市场占据绝大份额的微信成为美国“清洁网络”计划的第一批目标。蓬佩奥表示，特朗普政府因安全风险，敦促美国公司从手机下载应用商店中删除不可信的中国应用程序，并将TikTok和微信称为“重大威胁”。8月，特朗普总统签署两项行政命令，依据5月宣布的关于“确保信息和通信技术与服务供应链安全”的国家紧急情况行使《国际紧急经济权力法》的职权，自发布日后45天起禁止TikTok和WeChat两款应用程序与美国公司进行任何交易，以防范其带来的国家安全，外交政策和经济威胁。随后，根据美国外国投资委员会的建议，特朗普总统发布第二道行政令，要求字节跳动90天内必须完成TikTok美国业务出售交易的交割。②Paul LeBlanc and Maegan Vazquez，“Trump orders TikTok's Chinese-owned parent company to divest interest in US operations，”CNN，Aug.15，2020，https：//edition.cnn.com/2020/08/14/politics/tiktok-trump-executive-order/index.html与前一个行政令相比，此次行政令的依据为美国《1950年国防生产法》修正案，其内容包括：强迫字节跳动在限期内剥离TikTok美国业务，并明确了TikTok美国业务完成交易的交割时间为11月12日；命令字节跳动立即着手按照CFIUS要求从TikTok中撤资，包括一切与TikTok有关的有形及无形资产，以及所有从TikTok或Musical.ly提取或衍生出的与美国用户有关的数据；字节跳动须在剥离后，向CFIUS确认其已销毁所有需要剥离的数据及副本，并接受CFIUS的审计。

（四）外交围堵

特朗普政府以保护国家安全和数据安全为名，一方面试图游说其盟友禁用华为的5G设备，另一方面也加紧抵制华为参与全球产业规则的制定，大力呼吁各国政府和行业盟友加入其中，对华实行外交围堵。2019年5月，美国联合全球32国政府和业界代表共同签署了布拉格提案，警告各国政府关注第三方国家对5G供应商施加影响的总体风险，特别是依赖那些易于受国家影响或尚未签署网络安全和数据保护协议国家的5G通信系统供应商，尽管该提案并未直接提及中国，但却是在美国大肆渲染中国通信系统威胁的背景下产生的，其背后的真实意图已不言而喻，美国政府更是表示“计划将该提案作为指导原则，以确保我们的共同繁荣和安全”。①The White House，“Statement from the Press Secretary，”May 3，2019，https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-press-secretary-54/此后，美国在欧洲展开一系列外交活动，与波兰、爱沙尼亚、罗马尼亚、芬兰等国发布了一系列包含5G内容的联合声明，其中部分声明直接提到“来自中国公司的5G安全风险”，试图将“布拉格提案”的内容落实到双边协议中，用双边规范将华为等中国企业排除在欧美市场之外。进入2020年，美国陆续与多国签署5G安全宣言，承诺在开发5G网络时严格评估供应商和供应链，认真考虑“法治、安全环境、供应商的道德状况以及供应商是否符合安全标准和最佳实践”。7月，英国政府正式作出决定，将禁止本国运营商采购华为的5G设备，并要在2027年前逐步将华为设备从本国5G网络中清除。目前已有三十多个国家和地区与美国签署了有关5G安全的条款，其中包括加拿大、澳大利亚、英国、法国、希腊、挪威、瑞典、日本、越南、斯洛文尼亚、塞尔维亚和中国台湾等。

在美国的示范效应影响下，印度、澳大利亚等国纷纷跟进，借机加大对华互联网企业的打压和围堵。2020年6月，印度信息技术部援引印度2000年《信息技术法案》第六十九条第一款（“发出指令以阻止通过任何计算机资源公开访问任何信息的权力”），宣布在移动和非移动互联网接入设备中禁用包括TikTok、微信等在内的59款中国应用，理由是“盗用并以未经授权的方式秘密地将用户数据传输到印度以外的服务器”，声称这些应用“损害印度的主权和完整，损害国家安全和公共秩序”并存在数据安全以及个人隐私保护等方面的安全问题。②“India bans 59 Chinese apps，”June 29，2020，https：//indianexpress.com/article/india/chinaapps-banned-in-india-6482079/据印度媒体报道，印度将对270多款中国应用进行审查以确定是否存在任何所谓“损害印度国家安全及侵犯用户隐私”的行为；9月，印度印度电子和信息技术部（MEIT）发布公告，宣称禁用118款“涉嫌参与危害印度主权与（领土）完整、印度国防、国家安全和公共秩序活动”的中国App，其中包括微信企业版、微信读书、支付宝等。①《印宣布禁用118款中国App，称其“参与危害印度主权与完整的活动’”》，环球网，2020年9月2日，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1676725958849839694&wfr=spider&for=pc此外，据彭博社报道，日本、印度和澳大利亚正在就“供应链弹性计划”进行磋商，意图寻求建立更强大且多元化的供应链系统以对抗中国的主导地位。②“Japan，Australia and India to Launch Supply Chain Initiative，”Bloomberg News，September 1，2020，https：//www.bloomberg.com/news/articles/2020-09-01/japan-australia-and-india-to-discusssupply-chains-alliance

（五）利用技术规则

如果在全球市场上限制中国科技产业的影响力，仅靠中美双边博弈显然无法满足美国维持其全球领导力的政策目标；同时，由于中美两国在经济全球化进程中经济相互依存程度很深，美国很难做到全面而彻底的对华科技脱钩，从这两个维度看，“规锁”就成为美国在世界范围内对华科技竞争的长期目标和策略。“规锁”的基本意思有两个：一是用一套新的国际规则来规范或限定中国在高科技领域的行为；二是借此把中国在全球价值链的位势予以锁定，使中美在科技层级上维持一个恒定且尽可能大的差距。③张宇燕：《统筹发展和安全，把握发展主动权》，中国社会科学网，2021年1月14日，http：//ex.cssn.cn/zx/bwyc/202101/t20210114_5244655.shtml特朗普政府执政以来，中美在国际规则层面的博弈主要集中在个人隐私、数据安全和数据跨境流动方面，两国截然不同的立场与各自的国家利益诉求紧密相关。

在与经贸有关的国际数据规则的谈判进程中大国地缘政治博弈的角力愈加显著。与欧盟保护主义色彩浓厚的数字战略相比，美国的数字经济战略更具扩张性和攻击性，其目标是确保美国在数字领域的竞争优势地位。美国一方面主张个人数据跨境自由流动，进一步扩大自身的领先优势；另一方面界定重要数据范围，限制重要技术数据出口和特定数据领域的外国投资，遏制战略竞争对手的发展。在2019年G20大阪会议上，G20主席国日本首提“有信任的数据流动”，并最终被纳入2019年度数字经济部长宣言和领导人宣言，得到了美欧国家的响应。2020年6月，美国在APEC事务会议上提议修改APEC成员国和地区的企业跨越边境转移数据的规则，即“跨境隐私规则”，使其从APEC中独立出来，有分析认为，美国意在将加入APEC的中国从框架中排除，避免获取左右国家竞争力的数据。①“美国提议修改APEC数据流通规则”，日经中文网，2020年8月21日。面对美国的攻势，中国也在积极调整本国的政策立场，目前来看，由于国内相关治理机制尚不完善，中国在跨境数据流动、电信服务市场准入、网络内容管理、计算设施本地化和数据管辖权等议题上仍处于被动防守地位；但另一方面，中国在网络设备进入国际市场、其他国家滥用出口管制、跨境电子商务等方面也形成了鲜明的进攻性立场。②徐程锦：《WTO电子商务规则谈判与中国的应对方案》，载《国际经济评论》2020年第3期。

可以预见，中美未来将会围绕全球数据贸易规则的建立展开激烈的博弈。2020年9月，王毅国务委员兼外交部长发布《全球数据安全倡议》，基于围绕数据和供应链安全的中美争议提出八条倡议，呼吁平衡处理技术进步、经济发展与保护国家安全和社会公共利益的关系。2020年11月，布鲁金斯学会发布报告，建议美国发起多边数字贸易倡议，在进行国内立法的同时，寻求与在数据安全和互操作性方面有强大投入的国家建立数字贸易的共同立场，在由志同道合的国家所组成的联盟中构建可执行的数字贸易协定；报告认为，美国下一届政府很可能在数字贸易领域构建更严格和全面的规则。③Ryan Hass，Ryan Mcelveen and Robert D.Williams，“The Future of US Policy toward China：Recommendations for the Biden administration，”Brookings，November 2020.

四、结论

2021年2月4日，拜登总统在其首次外交政策讲话中将中国定位为“最严峻的竞争对手，”称其挑战了美国的“繁荣、安全和民主价值观”，但只要符合美国的利益，美国就准备与中国进行合作；同时拜登表示将提升网络议题在政府中的地位，包括在国家安全委员会任命首位“网络与新兴技术”国安委副主任，启动一项提升网络空间能力、成熟度和韧性的紧急计划。④“Remarks by President Biden on America's Place in the World，”February 4，2021，https：//www.whitehouse.gov/briefing-room/speeches-remarks/2021/02/04/remarks-by-president-biden-onamericas-place-in-the-world/尽管其对中国的新战略还并没有正式出台，但是科技竞争将在未来数十年中成为中美关系演进的主要矛盾已经没有悬念。基于美国两党对中国战略竞争对手定位的共识以及大变局下数字时代的国际背景，美国对华科技竞争的战略目标不会改变，即进一步确保美国在数字时代的科技主导权和全球领导地位。

与特朗普政府不同，拜登政府会加大美国科研投入，对华制裁会更多考虑对美负面效应，并第一时间修复与传统盟友的关系，在关键技术领域形成针对中国的“盟友圈”，缩小中国的外交回旋空间。特朗普政府时期，美国在5G、供应链安全和数据安全等问题上以意识形态为由联合盟国发布了“布拉格倡议”和“27国网络空间负责任国家行为声明，”但是因为特朗普单边主义的做法极大损害了美国与盟友的关系，特朗普政府遏制我国的“联盟”并不稳固，也没有得到所有盟国的认同。拜登在竞选中多次强调将修复与盟友的关系作为外交政策的重点，并且带领美国重新回到全球多边主义和全球治理进程中来，这会在很大程度上缩小中国与欧洲、日本和韩国的合作空间。

然而，不论哪个政府上台，大国竞争中的数字逻辑都将持续发生作用，数字空间已经成为大国竞争的重要领域和重要工具，中美在数字时代的战略竞争也愈发激烈和白热化。当前中美两国在数字空间竞争主要围绕科技创新、供应链安全以及数据安全等问题展开，而其科技主导权争夺的背后则是中美两个大国全方位的世界地位竞争。如果说中美关系从整体上看仍然是竞争与合作共存，那么在数字空间，美国毫无疑问已经将中国视为最大的竞争对手，这场战略性的竞争将会在未来数十年中持续。数字时代，中美竞争将是一场融合意识形态、科技、经济和安全等多领域实力和治理能力的比拼和较量。正如美国在强夺TikTok事件中所采取的全政府-全社会模式所揭示的，哪个国家能够更有效的融合各领域的国力并将其投射在网络空间，哪个国家就能够在新一轮的科技革命竞争中获胜。

技术不仅改变了经济和社会，而且是国家权力的重要组成部分，因此数字时代中美战略竞争的地缘政治本质并没有变化，即主权国家之间的权力博弈以及对财富和安全的追求，但竞争的内容发生了变化，表现为对数据、半导体、人工智能、5G以及量子计算等颠覆性技术的争夺，只不过博弈的“棋子”变成了谷歌、苹果、脸书、华为、腾讯、阿里巴巴等大科技公司。在大国竞争的背景下，中美竞争首先表现为对科技主导权的争夺，但从深层次看，科技主导权争夺的背后是国家主权的考量，与国家经济和安全利益密切相关。如果说冷战思维是过去半个世纪中大国关系发展史的一贯的逻辑，那么数字思维体现的则是数字时代的大环境对于国家行为塑造的影响力。中国作为正在快速发展中的大国，面对复杂严峻的国际环境特别是美国的防范，坚持新发展理念，坚定不移推进改革开放，沉着有力应对风险和挑战。尽管前景未明，但可以看到，作为当今世界最大的两个经济体，中美在数字时代的战略竞争将成为国际秩序演进和重塑的主导力量，决定着世界的未来和走向。