浅谈建设单位对政府投资工程的造价控制

2021-11-26

中国建筑金属结构 2021年2期

政府投资建设工程主要包括财政预算内基本建设资金安排的建设项目及政府性融资安排的建设项目，由地方国有企业或事业单位作为建设单位组织实施管理，具有工程种类繁多、情况复杂、投资金额大、建设周期长等特点，随着经济的发展，地方政府的固定投资逐渐增长，其建设工程逐渐增多，因缺乏对工程造价控制，也出现了许多政府资金浪费现象。政府投资建设工程的造价控制是工程项目建设管理的核心内容，由于造价控制贯穿整个项目建设周期，建设单位应该建立相关制度，充实专业技术人员，对项目进行全过程造价控制。

1.建立内部审核制度

建设单位的造价控制贯彻整个项目建设周期，一方面，要对投资估算、设计概算、施工图预算、工程变更预算、竣工结算等造价文件进行审核把关；另一方面，要对工程投资、设计、施工方案的造价情况进行分析。比如，政府投资工程的预算评审一般是在招标前由项目建设单位委托造价咨询机构根据施工图编制预算文件及招标工程量清单，再交由当地财政部门的评审机构进行预算评审，当工程竣工验收后，竣工结算文件提交财政部门进行结算评审，建设单位在该环节一般未进行内部审核，对工程量及单价缺乏全面把控，无法指导施工的造价控制，会导致施工阶段及竣工结算阶段存在较多工程变更、结算价超合同价、送审造价虚高等情况。因此，建设单位应成立内部审核机构，建立内部审核管理办法，由内部审核机构对造价文件及施工方案进行内部审核，在内部审核工作中实行初审、复审、交叉审的审核模式，要进行现场踏勘、调查、取证、核实、计量，对项目建设内容按有关标准、定额、规定逐项进行内部审核，确定合理的工程造价，以此发挥建设单位的造价控制作用。

2.前期阶段的造价控制

2.1 投资决策要多方案比对

项目投资决策阶段包括工程选址、项目建议书及可行性研究报告的编制，该阶段的造价控制对整个工程项目的造价起着决定性作用。当前，有些政府投资建设工程的项目建设单位在该阶段着急立项，贪大求快，未对项目建设地址及技术方案进行充分论证，在建设项目前期方案设计以及研究投入力度不足，导致管控执行力度不足，难以有效节约国家建设资金[1]。因此，在该阶段，要充分论证项目的选址及工程技术方案，进行多方案比对。

（1）选址的方案要尽可能节约土地，少占农用耕地，降低土地补偿费用，减少拆迁移民数量，尽量选择工程地质、水文地质条件好的地段。

（2）是工程技术方案要在满足使用功能、确保质量的前提下，选择工程造价最低的方案。如房屋建筑工程，要对建筑面积、层数、高度、跨度等建筑特征进行论证，充分研究其结构型式、地基基础工程方案等；市政道路工程，要对道路的线路、路基、桥涵、隧道等工程进行充分论证，对多种方案的技术措施、工程造价、社会效益、环境效益等方面进行比对，选择最优方案。

2.2 设计图纸要精细化

设计主要有初步设计、施工图设计。初步设计对应的造价文件为设计概算，是对建设项目从筹建至竣工交付使用所需全部费用进行的预计。政府投资建设工程的设计概算一经批准，将作为控制建设项目投资的最高限额。施工图设计对应的造价文件为施工图预算，其是以施工图设计文件为依据，在设计概算中工程费用的控制下，利用计价规范、预算定额、材料预算价格等资料在工程施工前对工程项目的工程费用进行预测和计算。当前政府投资建设工程在设计阶段存在设计精度不高、高标准结构设计、设计方案的审查缺乏造价专业评审等问题，导致较多设计变更、超额设计等情况出现。因此，在设计阶段，建设单位要严格对设计方案进行把关，加强对概预算的审核及经济性和操作性的论证，要求设计单位提高设计精度，对设计成果进行全面审核。

2.3 招标控制价及清单要全面

在招标阶段，建设单位要对招标工程量清单、招标控制价的编制文件进行初步审核。

（1）严格按照相关规范和施工图要求对分部分项工程量清单的列项进行审核，根据项目的实际需求，对工程量进行准确计算，尽量做到不缺项、漏项，项目特征描述及工作内容需根据施工图、项目实际情况描述准确，对于措施项目费用、暂估价、暂估专业工程、暂列金额等清单要根据相关资料及项目实际情况拟定常规施工组织设计及施工方案，全面核算工程量及各类造价，尤其是措施项要在最大限度上控制和缩小施工实际与预算之间的误差，保证在工程造价层面对施工的控制工作的顺利开展[2]。

（2）对于中介服务采购，要按照项目实际情况及各收费指导文件合理确定采购控制价及服务项单价，尽可能限定最终结算价不超过中标价，服务项单价按照中标下浮率等方式予以下浮。

（3）对于招标、采购文件的审核，要对相应条款进行全面把关，对计价、价格调整、工程变更、竣工结算、工程款支付等方式予以明确，所列条款能对施工阶段或服务阶段的造价控制起到指导性作用。

3.施工阶段的造价控制

3.1 严格控制工程变更

政府投资工程在施工阶段一般会因地勘、设计、现场环境、公共利益需要等因素发生工程变更，因此，项目建设单位应该建立健全工程变更、现场签证的相关制度，明确工程变更的工程变更的运作流程与审批工作，并制定相应操作细则、审批表格等。当发生工程变更时，建设单位要组织相关部门、参建单位踏勘现场，召开会议，对变更的原因、方案的技术可靠性、必要性及经济性进行充分论证。对工程变更要采取层层审批制，根据招标文件、合同、有关规定严格把关，认真审核、审批，杜绝弄虚作假。工程变更审批要将变更方案、地质资料、试验检测资料、测量资料、现场影像资料、变更工程的预算、相关会议纪要等充分反映工程情况的资料收集齐全。对于工程变更实施完成的内容，施工单位要在有效时间内、隐蔽工程覆盖前，向监理单位提出申请，由建设单位组织监理单位、设计单位等相关人员进行计量签证，共同确认变更增减的工程量，并做好现场签证及影像资料留存，建设单位内部审核部门人员要根据工程变更方案及变更造价、合同条款、招标文件进行全面审查现场签证资料，严禁弄虚作假。

3.2 合同内工程实行计量确认

在实际工作中，负责造价审核人员较少去施工现场开展审核，在造价审核过程中，对工程进行测算的主要依据是图纸和相关签字文件，容易导致偷工减料的情况出现[3]。因此，对施工图预算内的工程量，特别是隐蔽工程，比如地基基础工程、钢筋工程、管线工程、预埋件等施工内容，应要求施工单位按图施工，监理单位做好现场旁站监督，同时安排内部审核部门或监理单位，在不超过施工图工程量的基础上，以施工图工程量为上限量对实际发生工程量进行计量确认，组织各参建单位人员对隐蔽工程进行验收，验收过程采取举牌、拉尺测量、拍照等形式做好记录，留存施工过程影像资料。一是为了严防施工过程偷工减料；二是为了充分掌握现场完成工程量情况，以利于工程进度款及竣工结算的审核工作。建设单位要利用BIM 技术建立造价管理模型，将其模型工程量与施工过程的工程量实时对应，或建立现场工程造价管理台账，将工程计量表、测量资料、影像资料、变更签证资料与施工过程同步更新，对现场实际施工的造价情况要全面细致的掌握。

3.3 对施工过程进行跟踪取证

建设单位要做好施工阶段的造价控制，还需要将竣工结算审核工作提前介入施工阶段，应该组织内部审核部门或委托造价咨询机构不定期对施工过程进行跟踪取证，比如，采用测量工具对现场工程量进行抽查测量，留存能看清标尺刻度的现场测量拉尺照片、远近景照片及说明工程部位、内容的举牌整体照片，做好现场取证记录表格，再根据现场取证情况，以周或月为时间单位，将每次取证的照片及现场数据整理出跟踪取证报告，由施工单位、监理单位、建设单位项目负责人签字确认，最终再提交给建设单位内部审核部门。现场跟踪取证，一方面，是对合同内工程的计量确认工作进行查漏补缺；另一方面，是对现场施工作业的一种监督措施，能促进施工单位按图施工，监理单位履行好监理职责。