行政拘留是否应纳入听证范围的探究

李婧源

（吉首大学法学与公共管理学院，湖南 吉首 416000）

一、基本概念

（一）行政拘留的概念及特点

1．行政拘留的概念

行政拘留也称治安拘留，是公安机关依法对不遵守治安管理的违法人作出的短时间限制人身自由的处罚，属于人身自由罚。[1]决定行政拘留的主体是县级以上公安部门；适用对象是违反相关行政法规的自然人；适用情形是违反行政法规的情节严重但不构成犯罪，且轻微处罚无法达到惩戒目的；处罚结果是短时间内剥夺行为人的人身自由。综上，行政拘留因其涉及的是人身自由罚，故是行政处罚中最为严厉的。

2．行政拘留的特点

（1）法定性。虽然规定有行政拘留的法律不止《治安管理处罚法》，还有《行政处罚法》《环境保护法》等其他行政法律规范，[2]但可以明确的是，要适用行政拘留，必须依照相关法律明文规定。

（2）决定主体特殊性。《行政处罚法》等规定只有县级以上人民政府公安机关才可以决定是否做出行政拘留的处罚，所以作出行政拘留的主体只能是公安机关。

（3）人身自由罚。根据世界统一认识，所有的处罚中人身自由罚是对行为人最严厉的处罚方式。因法学界均认为人身自由是除了生命权以外最重要的权利，行政拘留涉及的正是人身自由罚。

（4）尚不构成犯罪。行政拘留与刑罚中构成犯罪的拘役、有期徒刑等相比，处罚的期限明显很短，这样体现了行政拘留适用对象与刑罚对象的差异性，违反行政法规的社会危害性要明显轻微很多。

（二）听证程序的概念及特点

1．听证程序的概念

听证是指行政机关可能会在作出对行政相对人带来不利影响决定前，告知行政相对人相关决定理由和享有的权利，行政相对人在听证过程中向行政机关陈述事实、意见和证据，行政机关听取并记录、采纳的一种提取意见的程序制度。从世界范围以及我国国内的实践中来看，听证程序已经广泛融入行政法治中来，成为一种适用较为常见的程序制度。

2．听证的特点

（1）民众参与。听证程序要求行政相对人参与，公民拥有申辩权、参与权等，让民众和行政机关有更多的接触机会，得到更多表达、陈述和参与的权利，以法律的形式保障民众的参与国家治理权，是民主的积极体现。

（2）平衡诉求。听证程序不仅能让广大民众直接参与，还能让政府在决策之前更好地听取不同主体的诉求以及不同利益群体之间的诉求，冲突各方可以最大限度达成共识，尽可能地让绝大多数人满意，维护广大民众的合法权益。

（3）监督权力。听证程序的运用是将行政权力运行归入到法律程序运作中，通过保障人权的方式监督权力，达到防治权力滥用的结果，真正实现把制度关进笼子里。

二、行政拘留是否纳入听证范围的观点

（一）不适用听证程序的观点

尽管听证程序适用已较为普遍，但作为最严厉的行政处罚的行政拘留却不在听证的适用范围中，这点一直以来存在很大的争议。一般学界认为行政拘留不适用于听证程序的原因是因为法律设立了拘留暂缓执行制度，[3]很多学者认为拘留暂缓执行制度成了行政拘留等限制人身自由的行政处罚不适用听证程序的法律依据，因为根据相关法律规定，在申诉和诉讼期间，被决定行政拘留的相对人或者其他的近亲属如果提供担保人或者缴纳保证金，行政拘留可以暂时不用执行，类似于刑诉中的取保候审。所以学界不认同行政拘留适用听证程序的主流声音就是法律设立的执行暂缓制度，给了违法人相应的救济途径。[4]

（二）应当纳入听证程序的观点

1．降低执法成本

行政拘留作为行政处罚中最为严厉的人身自由罚，是会剥夺相对人很大的权益，所以要得到社会大众的支持和服从，就必须要得到社会大众的内心认可，即如果相对人违法了相关行政法律法规，那他便要毫无怨言地接受调查和相应的处罚结果。若将听证程序引进行政拘留中，则行政机关要举证说明自己做出行政处罚的事实和依据并进行解释。同时行政相对人有质证权，这样，经过双方“探讨”后，案件证据可得到进一步确认，事实真相也可得到最大程度的还原。特别是在司法实践中，经常有自身对法律认识不足、对自己行为认识不清楚的行政相对人，通过听证程序则会很明显地指出行政相对人的行为是如何违法，为什么要接受相应处罚，这样不仅可以提升行政执法公信力，后续也可以减少一系列的行政复议、行政诉讼或国家赔偿等环节，从另一层面节约了司法资源。

2．切实保障人身自由

如果国家权力得不到监督，则很可能会导致权力滥用，从而损害公民合法的权益，行政执法也是一样；如果有合理的监督机制，则行政执法有利于保障人权，更好地管治社会和国家。反之，如果忽视人权保障，行政执法也可能会侵害公民合法的人权利益，引起不必要的社会负面影响。所以，听证制度作为一种权利救济途径，不仅可以增加民众接触行政机关的机会，也可以给民众的权利带来很大的保障，对行政机关依法行政也起到了监督和推进作用。[5]单从行政处罚来看，引进听证程序相当于给违法人增加一个处罚前的辩护权利，并在执行行政拘留前，通过“辩论”的方式让违法人了解到自己为何违法并且接受的处罚会对自身带来何种影响，从而达到一种警示教育作用。所以，将听证程序引进行政拘留中会起到救济、保护、教育和监督功能。

三、行政拘留听证程序的构建思考

（一）适当主体

如果适用听证程序，那么听证程序启动后，行政双方当事人都需要参与听证会，行政机关的地位毋庸置疑，但行政相对人的适格主体则在学术界有一定的争议。在行政拘留中，行政相对人为违法嫌疑人这个主体对象是不具争议的，因为决定的行政拘留处罚会直接涉及和影响违法嫌疑人自身的人身权利，故违法嫌疑人是有权申请听证的。但除违法嫌疑人之外，与行政拘留处罚有一定利害关系的近亲属、受害人或者企业合伙人等是否有资格申请听证？对此，主流学说认为是否有资格申请听证，则要看是否有切身相关利益，即在于需要争议的事项是否与第三人申请人切身利益相关，并会影响到第三人的切身利益。如果行政拘留会影响申请人的合法权益，则有权申请听证程序，具有申请人的主体资格，听证时要听取直接相对人和其利害关系人的意见，这样才能从实质上解决争议，行政机关作出的处罚决定也更为合理。

（二）合适的听证主持人制度

行政拘留引进听证程序的目的就是查明案件事实，公正合理地实施行政处罚，所以作出行政拘留的部门就不应当再作为听证主持人的角色参与到听证程序中去。为使行政拘留听证程序顺利、高效地开展，从公安内部警种部门来看，法制部门是比较合适的选择。首先，公安的法制部门是常设的职能构成警种部门，各级公安机关法制部门系各执法办案部门的业务指导部门，对各办案单位有指导力和约束力，且法制部门的民警日常工作主要是审核案件和审查法律适用，故大部分的法制民警有多年的法律业务知识学习经历和丰富的审核案件经历，并且相对于其他警种民警，法制民警对各项法律法规的适用和理解更为全面、透彻。其次，法制部门的民警一般不直接参与案件的办理，即他们不是具体经办案件的民警，与直接参与执法办案的人员相比，法制民警在听证程序中可更加中立也更加独立公正，所以行政拘留听证程序的主持人由法制部门的民警担任最为合适。法制民警作出的听证结论对各办案单位有指导力和约束力，能起到案件监督作用。

（三）听证笔录的法律效力

听证笔录是经过行政双方当事人的辩论、探讨后形成的一种一致性结论，不同于办案单位的取证笔录，是书面材料，听证笔录作出听证结果具有约束行政行为的法律作用。所以，听证笔录要具有法律约束力，那就必须要以事实为根据、以法律为准绳，行政拘留的听证笔录要全面、有效、公正地听取双方意见并采纳相关意见，从而形成查明事实、约束公权力、保障人权的性质，真正实现执法公正，所以公安机关在听证以后作出行政拘留处罚的依据只能是行政拘留听证笔录，这点应在相关法律、法规中确立案卷排他性原则。