土地整理项目影响后评价研究

杨正江

摘要：近年来，为了促进土地资源合理利用、提高土地利用率及实现耕地总量动态平衡，国家和各省市不断加大投资力度，全面开展土地整理工作。国家和地方巨额财力、人力、物力的投入，是否达到土地整理的预期目标;项目的实施多大程度上缓解中国人地矛盾，改善农村生态环境，提高土地生产能力;多大程度上提高农民收入，消除农民贫困;项目产生正的还是负的外部效益等一系列问题，都必须在项目实施一段时期以后，进行评价。本文主要对项目实施以后所产生的外部效益的评价方法进行研究，根据后评价的目的和原则，从社会、生态、环境、景观和资源等方面对项目影响后评价选取指标并构建指标体系，设置相应的指标权重，对项目实施以后所产生的影响进行评价。

关键词：土地资源，人口增加，可持续发展

1引言

自20世纪90年代中期国家提出土地整理以来，各地相继开展了大量工作，并且国家和地方各级政府都拨出专项资金。我国投入土地整理的资金量正稳步加大。据统计，“十二五”期间，各地土地整治累计投入资金5500多亿元，农民参加土地整治劳务所得合计超过800亿元，惠及1.04亿农民，项目区农民人均年新增收入900多元。土地出让纯收益的15%以上用于农业土地开发，又扩大了土地整理资金渠道。如果以后每年土地收益征收到位，全国用于基本农田保护和建设、土地整理、耕地开发的总投入，每年将达1000亿元左右。面对国家大规模的土地整理工程的投入，土地整理项目決策是否正确、规划设计是否合理、预期目标和效益是否实现需要通过综合评价来回答。虽然目前已有专家和学者对土地整理项目后评价的指标体系和评价方法进行了研究，但与国际通常的项目后评价相比，所建评价指标体系不够完善，评价方法有待创新。如何借鉴、综合已有的项目后评价理论与方法，建立科学的土地整理项目影响后评价指标体系，明确适宜的评价方法，定量、客观地进行土地整理项目影响后评价，已成为当前提高土地整理项目决策管理水平、保证土地整理事业持续健康发展亟待解决的重要课题。

2土地整理项目影响后评价的概念和构建原则

2.1土地整理项目影响后评价的概念

众所周知，我国是一个人多地少的国家。近年以来，随着人口不断增加与城镇建设用地逐渐扩展，使得土地尤其是耕地相对短缺的问题日益突出，而耕地必须为国民经济进一步发展提供强有力的支撑，为了实现耕地占补动态平衡的战略目标，各级政府与国土部门采取了许多措施，土地整理就是其中重要的一项。由于我们国家的社会主义公有制性质，我国宪法明确规定了土地这项财产的所有权只能由国家和农村集体所有，对土地整理项目的投资属于公益性投资，国家鼓励集体和个人对土地事业的投资，公益性投资就需要具有一定的长期性、可持续性、与自然环境的和谐性、尽量满足大多数权属主体的需求性，这就需要慎重选择项目的地点、环境、投资额度、受益率等等。现在土地整理已在全国各地广泛开展起来。

2.2土地整理项目后评价的构建原则

土地整理并非一时权宜之计，而是一项实现土地资源可持续发展战略目标的重要工程。一个科学规划、合理施工的土地整理项目可以增加耕地有效面积，提高土地生产力，改善规划区农业生产条件，促进土地资源的规模集约经营以及农业机械化操作水平。通过对田、水、路、林、村的全面规划与综合整治，建成“田成方、路成网、林成行、渠相连”的现代化农业园区，可以使农业生产与农村面貌发生根本变化，也有力地增加了后备耕地的储量，提供城建用地，有利于耕地占补动态平衡。这样就有效地满足了当地国民经济和社会发展、国土整治与资源环境保护以及农业和农村现代化的要求，实现了土地整理可持续发展。因此土地整理项目的后评价尤其显得重要。

2.2.1土地整理项目强调社会经济要素的驱动作用

土地整理和其它一切土地活动一样都受经济和政治的驱动，而且由于其工程的带动资金量大，政府作用痕迹明显，所以其社会、经济的结合比其它土地活动方式更强烈一些，建立评价体系时要将土地资源、土地整理和经济的相互作用为核心，将政府政策因素、非土地经济因素、技术因素及人口城市化生产方式作为重要的外部因素构建。

2.2.2土地整理项目后评价表现综合效益原则

土地整理虽然可以带来良好的经济效益，但毕竟是人类按照自己的意志对自然的一种强烈干扰活动，所以在社会效应与生态效应上能带来良好的促进作用，也不可避免地会产生一些负面效应，在评价时一定要体现综合效益原则，不能只选择对经济有利的因子，而忽略了社会与生态因子，也不能只选取土地整理对其有促进作用的因子，而忽略了受土地整理影响而不利的因子。只有真实地反映实际的综合效益，这样才能判断实施土地整理能不能使土地永继利用，能不能给子孙后代留下良好的生存环境。

2.2.3土地整理项目后评价整体性原则

构建土地整理可持续评价体系要与全局结合，从系统的观点出发，选取能反映土地整理与土地区域化、专业化利用相结合的因子，选取能反映土地整理与社会经济资源的结合开发相结合的因子，选取能反映土地整理与土地资源的广度与深度开发相接合的因子，只有这样，才能使评价体系反映土地整理给土地综合开发带来的效益。

2.2.4科学性与实用性相结合的原则

建立土地整理可持续评价体系要有高度的科学性，但是它并非单纯的理论探索，它是能发挥实际作用的体系，如果没有使用性与可操作性，建立体系就毫无意义。体系也并非铁板一块，任何整理区都可以生搬硬套。我国地域广大，各地区情况相差极大。所以各地应结合整理区的具体生态条件社会经济条件、土地整理资源潜力、土地权属状况及特殊的自然环境作一些灵活性修正，这也体现了因地制宜，合理评价的原则。

2.2.5定性方法与定量方法相结合

在选取指标时，有的指标是定性的，也有的指标是定量的，因为数字是最有说服力，能用数值表示的就用数值表示，把定量的数值运用在评价体系中，最终得出定性评价。土地整理项目后评价常用指标评价方法。对照土地整理项目在有无项目条件下或立项评估预期的目标、计划指标值调查计算出项目实施的实际营运情况的指标值，分析土地整理项目相应指标实际实现的结果与立项目标或无项目条件下该指标的差异，并对各分项指标的差异采取加权指数方法进行综合，以评家土地整理项目的实现指数，判断项目实施的成功程度。

3结论与讨论

土地整理项目影响后评价的内容主要应包括社会影响后评价、生态影响后评价、环境影响后评价、景观影响后评价及资源影响后评价等几个方面，各方面又有其不同的后评价内容。

土地整理项目后评价作为土地整理的一项重要管理工作是土地整理项目再决策的依据，也是国家制定土地整理政策的依据。可以预见开展土地土地整理项目后评价方法的研究，对于提高我国土地整理工作管理水平和促进土地整理事业可持续发展将起到积极的推动作用。

本文借鉴土地整理项目的生产能力后评价、经济后评价、可持续后评价等方面的研究，探讨了关于土地整理影响后评价的指标体系和方法，由于我国大面积的土地整理项目的实施于2005年，开展时间较晚，而一般土地整理项目的整个流程的完成需要二年左右，缺乏对实证进行研究，本文作为对土地整理项目影响后评价理论方法的一般探讨，希望对我国以后的土地整理项目的实施，起到一定得作用。

参考文献

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