加强财政审计监督立法来防范化解财政风险

蔡燕宁

【摘要】财政审计是国家审计监督的一项重要内容， 在国民经济的有序运行中具有举足轻重的地位。而财政风险是因财政不能提供足够的财力， 致使国家机器的正常运作遭受严重损害的可能性。本文从财政审计与财政风险的内涵与外延的理解出发， 主要论述了财政风险的诸多诱因及财政审计与财政风险的内在关联， 并对完善我国财政审计监督体系， 建立健全财政风险预警系统， 防范化解财政风险及我国财政运作的安全、高效提出了具体法律措施。

【关键词】财政审计立法;法律防范;财政风险

随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，对我国财政审计工作产生了深远影响，也给财政审计的下一步发展提供了新的课题，尤其在财政监督体系的不断发展壮大下，给财政审计工作带去了新的机遇与挑战。现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。

一、财政审计与财政风险的内涵

财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。财政审计的核心是预算执行审计。一般指本级预算执行审计， 即涉及本级财政预算收支的活动都是财政审计的范畴。包括预算收入审计、预算支出审计、财税部门内部控制审计、重点专项资金审计等。

财政风险是指财政不能提供足够的财力， 致使国家机器的正常运转遭受严重损害的可能性。从宏观方面来看， 财政风险无外乎来自两个方面， 一是稳固、健康的经济基础受到侵害， 致使财政收入紧缩; 二是财政承受了超负荷的支出膨胀压力而难以为继。主要有以下几个方面： 第一， 财政赤字风险。第二， 呆帐、坏帐风险。第三， 债务风险。目前， 由于法律不健全等诸多原因， 使财政担保基本处于被动和无序状态， 游离于财政控制之外， 违规担保大量存在， 财政被置于十分被动的地位。第四， 政府投资决策风险。面对诸多财政风险诱因， 各级审计机关应充分发挥财政审计工作的整体功能， 为政府防范和化解财政风险， 制定宏观决策提供科学的依据。

二、加强财政审计立法与防范化解财政风险

1. 法律要理顺财政审计体制， 使财政审计监督高效运作

从审计机关角度看， 审计机关其实只是政府的一个职能部门， 其内部组织多层次结构之间及其工作人员与审计机关之间存在着诸多整体与局部、单位与个人之间的關系。有的审计机关或个人为了部门利益、个人利益有法不依、执法不严， 削弱了财政审计监督力度。

就我国目前审计监督系统实行的双重领导体制来看， 地方各级审计机关受本级政府委托向人大会作预算执行情况审计工作报告， 即要求地方审计机关对本级政府直接负责， 对本级人大会间接负责。而且， 各级审计机关的人事管理权归各级政府， 审计事业费由各级政府预算拨付。在这种体制下，审计结果必然要经过政府“过滤”， 出现上报政府的审计结果报告与向人大作的审计工作报告“两皮”现象。审计工作失去了应有的独立性， 审计结果必须具备的“完整性、公正性和客观性”难以确保， 人大的审查、监督效果因此全面弱化。财政是政府的财政， 相当一部分违法违规行为是政府行为， 审计机关又受其委托， 受其领导， 这就使得财政审计工作难以真正有效运作。

2. 法律要转换财政审计模式

为适应社会主义市场经济体制的需要，我国财税体制实行了重大改革， 财税体制改革使我国的财政体制、预算管理体制、税收征管体制、财务核算及管理体制发生了重大变化。财政审计的依据、重点、内容也自然随之而变， 因此必须找准差距， 更新观念， 转换模式， 才能适应新情况， 找准财政审计工作的切入点向综合性、管理型财政审计发展。所谓管理型财政审计， 首先， 从宏观着眼， 要真正把财政审计工作定位在较高的起点上， 克服单纯注重微观审计， 缺乏宏观意识的倾向， 要透过微观审计成果， 强化内部约束机制， 认真分析产生问题的主要根源， 为加强调控和管理服务。其次， 加强国家审计机关各专业职能机构的联系， 使财政审计与其它专业审计有机结合， 并由财政财务收支、财政法规审计向经济效益审计、经济责任审计拓展， 以逐步向有关的内部控制和资金效益方面延伸。同时， 审计部门要发挥审计工作接触经济领域广、掌握情况真实可靠的优势， 注重从宏观着眼微观入手， 从不同侧面、不同角度对大量零散的审计情况进行宏观综合分析研究， 及时反映经济运行中各种倾向性、苗头性的问题， 反映经济运行中普遍存在和反复出现的问题， 并从政策、管理、制度等方面， 从全局上、规律上查清原因， 提出对策建议， 出具有份量、有价值的审计报告和信息材料， 把事前审计调查，事中审计、事后评价有机地连成一体并及时反馈给有关部门， 这是提高财政审计工作质量的关键一环。为制定和实施财政政策， 防范化解财政风险提供依据。

3. 法律要完善财政审计体系

当前应集中力量解决财政审计体系方面存在的一些迫切需要解决的问题。从审计依据来看， 一方面， 一些法律、法规的执行主体不是审计机关， 使其独立行使审计监督权受到一定影响和制约; 另一方面，有一部分法律依据颁布时间较早且不严密，与目前的具体情况相脱节， 甚至出现审计依据之间相互矛盾的情况， 给一些部门和单位钻空子提供方便。从财政审计立法方面看， 对审计过程中遇到的一些新情况、新问题缺乏明确的法律指导， 从而使审查出的部分问题缺乏明确的是非标准和审计处理依据。应修正、更新、补充相关法律法规， 使之更加切合当前财政审计实际， 更加严密合理， 真正做到有法可依， 有法能依。

从审计方法来看， 要突破传统的审计思想的束缚。单纯的审计思想认为审计就是查账， 是财政财务管理职能的分离和延续， 一味站在查账的角度去搞财政审计， 不能从整体角度、宏观角度去发挥财政审计的监督职能，使得审计单位和经济环境信息难以及时交流， 不能对整个财政活动过程的实质内容进行延伸、综合和分析。从审计内容来看， 财政运作的主体是参与这一过程的财政、税务、国家金库以及本级政府各相关部门。因此， 每个部门在预算执行过程中履行预算管理职责， 完成预算收支任务的情况都是财政审计的对象。

4. 建立健全财政风险预警系统立法， 防范化解财政风险

财政在运行中， 经常会产生不同程度的警情， 如预算执行中的减收增支、财政资金违规使用等， 都会使财政运行出现偏差。管好财政资金， 除要完善法制、加大监督检查力度外， 应重点立足于防范， 建立有效的防范机制。建立财政预警系统， 是适应市场经济管理规律内在要求， 加强和改善财政对宏观经济调控作用， 增强抵御风险能力， 不断提高财政管理水平的重要途径。建立财政预警系统， 就是运用分析方法对财政收支运行动态进行监测， 在警情扩大或危机爆发前及时发出信号， 报警有关部门采取相应对策措施， 排除警情， 化解风险; 依据监测结果， 对一定时期内财政运行动态走向进行分析作出判断， 为宏观经济决策提供信息依据。而财政审计过程的事前审计、事中审计、事后审计所提供的一系列及时、全面、客观、真实的反馈信息也必然能在这一系统中起着不可估量的作用， 因此， 财政审计工作的强化， 对于财政风险预警系统的建立健全，对于防范和化解财政风险， 具有十分重要的意义。

参考文献：

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