加强应急救援航空体系建设研究——以河南省为例

娄永飞

应急救援是指在发生危及人民群众的生命财产安全的各类灾害事故后，为消除、减少事故危害，防止事故扩大并进一步恶化，最大限度地降低事故造成的损失及危害而采取的抢险救援措施或行动[1]。在各类应急救援能力中，航空应急救援以其响应速度快、机动能力强，在挽救受灾群众生命、降低自然灾害和事故灾难损失方面发挥了重要作用。通用航空是航空应急救援的标准表达方式，是指民用航空器参与的具有公共服务性质的航空活动，比如空中消防灭火、空中特殊吊载、空中搜寻救助等[2]。因此，在各类灾害事故中，建立以通用航空为核心的航空应急救援能力体系是做好应急救援工作的重中之重，只有这样才能在应急救援过程中快速响应，降低事故灾难的损失程度，保障人民群众的生命财产安全。目前河南省应急救援航空体系建设还处于起步阶段，无法满足全省各类突发事件的应急救援需求，还需要进一步地加快推进建设。本文研究分析了河南省航空应急救援的现状及问题，并提出了针对性的对策建议，以期为河南省及其他省份地区建立科学完整的航空应急救援体系提供经验参考。

1 航空应急救援简介

1.1 航空应急救援概述

航空应急救援作为应急救援的一种方式，是应急管理体系的重要组成部分，也是通用航空产业的重要布局领域。航空应急救援主要是指依靠直升机、无人机以及机载专业救援设备等航空技术装备和机场地面保障、空中交通管理服务等航空技术手段实施空中救援的行为方式[3]。一般来说，航空应急救援按照任务方式划分，主要包括自然灾害救援、事故灾难救援、公共卫生事件救援以及公共安全事件救援四种类型，在经济社会的多个领域中发挥重要的救援作用。

以河南省近期频发的自然灾害事故、突发灾难事故以及公共卫生事件为例，按照救援的实际情况需要实施空中侦察勘测、空中资源调度、空中消防灭火、空中紧急输送、空中搜寻救助、空中消毒喷洒、空中应急通信等多种航空应急救援作业（见表 1），可以更加高效参与各类灾害事故及疫情防控，保障人民群众生命财产安全。

表1 航空应急救援任务分类情况

1.2 航空应急救援的特点及优势

航空应急救援是体现一个国家综合实力的重要标志，也是提升社会保障能力的重要支撑。航空应急救援具备较强的科技属性，具备机动能力强、响应速度快、限制条件少、救援范围广、救援效果好等特点，这是其他应急救援方式无法比拟的优势。因此，国家高度重视应急救援航空体系的搭建，不断提升航空应急救援能力，为应急救援的实施提供了更高层次的响应平台。加强应急救援航空体系建设，既能够提升应急管理水平和处理各类灾害事故的能力，维护社会和谐稳定，保障人民生命财产安全，又可以促进应急救援事业的发展，培育壮大相关的应急救援产业，提升相关的应急救援装备的研发实力。

1.3 我国航空应急救援力量构成情况

我国航空应急救援起步较晚，体系及能力方面相对滞后，需要进一步加强建设。目前，我国的航空应急救援力量除军队（空军部队、陆军航空部队、海军航空部队、武警航空部队）外，还包括以下航空应急救援专业力量：

一是警用航空机队。目前，全国建立起39支警用航空机队，共有50多架直升机，机型包括国产的AC311、AC312直升机，以及进口的莱昂纳多、空客、罗宾逊等直升机。警用航空机队广泛用于社会治安的各项执法行动，积极承担社会救援及公务飞行任务，为人民群众的生命财产安全提供了有力保护。

二是交通运输部救助飞行队。交通运输部救助飞行队是国家唯一一支海上专业空中救援力量，主要担负我国沿海区域的海上事故的救助任务以及政府安排的其他各类救助任务。交通运输部先后在蓬莱、厦门、珠海建立了北海第一、东海第二、南海第一救助飞行队，为提高救助效率提供了基础条件。

三是森林消防局直升机支队。森林消防局直升机支队是国家唯一一支森林消防专业化航空力量。支队共装备国产大型直升机18架，部署在黑龙江大庆和云南昆明。目前，已具备以直升机为平台的侦查巡护、图像传输、搜索营救、物资投送、吊桶灭火、伤员转移、医疗救护等能力。

四是民用航空应急救援联盟。航空应急救援联盟以民营通用航空企业为核心力量，旨在促进国内民用航空应急救援资源有效整合与共享，构建起覆盖全国的航空救援联盟和呼叫联动机构，打破地域限制，紧急情况下配合应对公共安全、自然灾害等突发事件，逐步形成规模化、规范化的航空紧急救援产业。

2 建立应急救援航空体系的必要性

2.1 国家重视航空应急救援体系建设

2019年11月，习近平总书记在主持中共中央政治局第十九次集体学习时指出：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”其中，特别强调要加强航空应急救援能力建设，完善应急救援空域保障机制。同年，应急管理部下发《应急救援航空体系建设方案》，对我国应急救援航空体系建设进行了具体安排部署，以提升航空应急救援能力为核心目标，构建科学高效的应急救援航空体系，完善应急救援航空网络和保障条件，为维护人民群众生命财产安全提供有力支撑。浙江、山东、北京等省份及地区积极主动落实习近平总书记关于加强航空应急救援能力建设的重要论述精神及有关政策要求，纷纷构建符合本土实际的应急救援航空体系，不断提升航空应急救援综合能力。

2.2 突发事件频发，迫切需要建立应急救援航空体系

应急救援航空体系建设的紧迫性日益凸显。近年来，以通用航空企业为代表的应急救援力量积极参与全国各地发生的森林草原火灾、洪涝灾害、地震滑坡、安全生产事故的抢险救灾与灾后重建活动，通用航空在航空应急救援中发挥了重要作用。特别是面对2020年突如其来的新冠肺炎疫情，全国141家通航企业共使用1002架航空器执行了378次疫情防控任务，累计飞行2362.41小时、7189架次，运送各类药品和物资90.96吨，充分显现了通用航空快速、高效、灵活的优势。

河南省是人口大省，突发事件频发，抢险救灾任务较重。2021年，河南省相继发生商丘“6.25”火灾、特大暴雨灾害和新冠疫情反弹等突发事件，对应急救援能力提出重大考验。特别是郑州“7.20”特大水灾造成数百人死亡，经济发展受到严重损失。在抢险救灾过程中，以直升机运送人员和应急物资、无人机开展应急通讯和灾情监测等手段，响应速度快、机动能力强，在挽救受灾群众生命和经济损失方面发挥了重要作用。但是，目前河南省应急救援航空体系建设处于起步阶段，缺乏必要的航空应急救援力量，在进一步提高响应速度、提升救援能力方面仍有较大改善空间，河南省加快推进应急救援航空体系建设刻不容缓。

2.3 培育应急产业、促进经济发展的需要

河南全省重大项目建设暨“三个一批”推进会确立了“项目为王”的工作导向，加强项目建设，加大投资力度，增加产业动能，力争主要经济指标增长达到或超过全国平均水平。培育航空应急产业，既可以推动相关项目建设，促进经济发展，又可以提升航空应急救援保障能力。通过引入与航空应急救援相关的优质项目和先进技术落地河南，在河南部分地区形成航空应急产业集聚区，构建航空应急上下游产业链生态，为河南省发展提供新的经济增长点。搭建应急救援航空体系，既培育了航空应急产业，又提升了航空应急救援能力，有利于促进经济社会发展和保障人民群众生命财产安全。

3 河南省航空应急救援存在的问题

3.1 航空应急救援飞机数量较少、种类有限

在抢险救灾过程中，直升机、无人机是航空应急救援最常用的机种，能够摆脱地理环境的限制，及时快速地赶到受灾现场。在今年7月份河南省部分地区特大暴雨灾害抢险过程中，以成功通航、贯辰通航、西亚航空、康盛通航等为代表的民营通航企业积极参与救灾，降低了灾难的损失程度。但由于民营通航企业以盈利为主要目的，平时更聚焦商业性业务，大部分机队主力配置是2—6吨级的轻型直升机，并且在特殊机载装备、安全建设方面投入严重不足，大多适用于空中侦察、医疗转运等应急救援任务。河南省大、中型直升机等应急救援航空力量明显缺失，大型设备吊装及物资投送还需要依靠军队米—171、直—20等直升机救援力量。同时，参与救灾的大部分通用航空企业为河南省外企业，凸显出河南省航空应急救援能力严重不足。我省航空应急救援常驻力量以购买外省通用航空公司服务为主，出于运营成本的考虑，机队没有实现本土化，在关键时刻还需要协调省外航空救援力量，影响救援资源调配的效率，应对突发事件方面存在一定的安全隐患。

3.2 航空应急救援基础设施建设不完善

随着经济社会的高质量发展，城镇基础设施水平快速提升，在“十三五”期间，我国建设了很多机场，但是大部分机场的主要任务是航空运输，而航空应急救援的机场和起降点较少，基础建设不完善，无法有效满足各类突发事件的救援需要。对于河南来说，截止到2020年底，共有通用航空机场8个，排名全国第14位（见表2），航空应急救援基础设施建设方面落后于国内先进水平，还需要在“十四五”期间加强相关基础设施建设，增加通航飞机的起降点数量，提升应急保障能力。

表2 2020年我国各省市通用机场数量统计情况 单位：个

3.3 协同联动机制还需要健全

在救援领域，供求双方存在信息不对称现象。救援需求和救援力量之间缺乏直接交流渠道，信息传递环节多、时效性差、具有不确定性，大量救援信息不能第一时间传递给救援力量。我国目前的航空应急救援行动，都是在灾害发生时，临时成立抗灾救援指挥部，由其统一组织并进行资源调配，一定程度上影响了救援行动的执行效率。对于河南省来说，还未建立统一高效的航空应急救援协同机制，无法有效统筹整合救援资源，在一定程度上影响了救援的效率[4]。

3.4 航空应急救援人才较少

航空应急救援体系建设对于河南来说刚刚起步，相关的专业人才非常短缺。目前，随着河南通用航空事业的发展，通航企业的人才短缺的问题将进一步加剧，特别是具备专业救援知识和能力的人才。比如，直升机飞行员目前在国内非常短缺，培养一个合格的航空应急救援飞行员，往往需要3—5年的时间，培养成本很高。

4 构建符合河南省实际的应急救援航空体系

4.1 加大政府支持力度，统筹整合各种救援力量

应急救援航空体系建设包括规划编制、机队组建、系统搭建、基础设施完善、人才培养等方面，需要投入巨大的人力、物力、财力，短期内看不到建设成效，这就要求河南省有关政府部门重视应急救援航空体系建设，从政策、资金方面加大支持力度。应急救援航空体系建设应立足当前河南实际，以提升航空应急救援能力为主要建设目标，充分借鉴浙江、山东、北京等省份及地区应急救援航空体系建设的先进经验，在省政府的统筹协调下，联合省财政、应急管理、民航等政府部门以及河南省机场集团、河南航投集团等省属国有企业，在谋划建设布局上、掌握关键力量上、提升应急能力上下功夫，汇聚通用航空企业、社会救援组织等多方面救援力量，共同打造覆盖全省、面向全国的应急救援航空体系。

4.2 加强战略引领，高标准做好顶层规划设计

规划编制是应急救援航空体系建设中的关键环节，必须要提前编制应急救援航空体系建设规划，充分发挥规划的战略引领作用，起到“画龙点睛”的效果。按照应急管理部《应急救援航空体系建设方案》（应急〔2019〕89号）的要求，省应急管理部门应主导编制应急救援航空体系建设规划，确定应急救援航空体系建设的指导思想、基本原则、建设思路、发展目标以及重点建设任务等，研究谋划航空应急救援基地布局、能力建设、机队布防、响应目标等建设方案，通过调研掌握河南省各类事故灾害的历史数据、致灾因素、地理分布情况，摸清现有机队数量、飞机种类、机场设施、起降点等应急资源和救援能力，从省级层面建立包括组织体系、协同机制、机队管理、基础设施的河南省应急救援航空体系框架[5]。

4.3 组建本土机队，科学配置航空救援装备

河南省应从航空应急救援的实际情况出发，针对重载吊运、医疗转运、人员输送等领域救援需求，加快组建本土的航空应急救援机队，解决航空应急救援力量不足的问题，提升航空应急救援的快速响应、综合救援能力。在发生各类灾害事故时，政府购买航空应急救援服务有更多的选择，既可以选择省外的应急救援机队，又可以选择省内本土的应急救援机队，有利于激发市场活力，提升救援服务水平。前期可以采购少量大、中及轻型直升机，作为省属基本航空应急救援力量，布局在省会城市郑州，可以快速机动地参与各项救援活动。后期引进国内航空应急救援龙头企业，组建本土通用航空专业化合资公司，打造专业化、市场化的航空应急救援队伍，加大先进直升机、无人机的配置力度，提升航空应急救援现代化水平。

4.4 打造快速响应网络，完善航空应急救援基础设施

结合河南省通用机场建设规划，推进应急救援航空基地建设，打造省内“一小时”快速响应网络。首先，依托郑州建设省级航空应急救援基地，发挥郑州基地的核心作用，救援能力迅速覆盖周边地市。其次，“十四五”期间在部分地市布局基地建设，比如在洛阳、安阳、信阳、驻马店、南阳等地区建设小型航空应急救援基地，将救援能力覆盖扩大到全省，甚至为省外应急救援活动服务，最终实现全省范围内1小时响应能力，达到国际先进水平。同时，加强应急救援航空基地建设的科学规划，推动应急救援航空与其他运输方式的衔接和融合，明确应急救援航空基地的布局和建设标准，避免重复建设、盲目竞争[6]。

4.5 重视人才培养，建立专业航空应急救援队伍

创新航空应急救援体制机制，搭建专业化、市场化运营管理模式，建立更有利于航空应急救援人才培养的培训体系，制定航空应急救援科目的训练方案，科学组织开展训练工作，加强日常管理、教育培训和实操演练，打造一支专业化的航空应急救援队伍，提升航空应急救援队伍的处置能力和专业技能，充分发挥航空应急救援主力军作用，确保高效应对各类突发事件。