群租房消防安全治理对策研究

张娟钰 李臻 郭其云

0 引言

当前，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设的加速推进和城市流动人口的大规模涌入，租金低廉的“群租房”带来的消防安全问题愈益突出。多年来，由于多种原因，各类影响群租房消防安全的因素交叉叠织，严重威胁火灾形势的安全稳定。以近5年为例，全国各地相继发生群租房火灾事故，浙江杭州“6.1”出租房火灾造成4死4伤；台州“9.25”群租房火灾致11人死亡；北京大兴区“11.18”群租公寓火灾导致19人死亡、8人受伤；江苏常熟“7.16”群租房火灾造成22人死亡、3人受伤。这些火灾伤亡惨重，影响恶劣，教训深刻。

在推动城镇经济发展过程中，如何精准实施源头治理、系统治理以填补群租房为典型的消防安全“洼地”，有效防范化解重大火灾风险，着力解决与之不相适应的消防安全“不平衡不充分”问题，是消防治理的当务之急。

1 群租房及其分类

群租房是指房屋所有者或使用者通过改变房屋结构和平面布局，把房间分割改建成若干小间并分别按间或按床位出租给3人以上共同居住的租赁房屋[1]，通常位于老旧城区、棚户区、城中村、城乡结合部等地，周边环境复杂，区域整体消防安全条件差。

1.1 按照房屋原始设计分类

一是原始设计为住宅房屋，由住宅改建分拆为多个小面积房间进行出租；二是将办公楼、写字楼等原始设计满足商业技术标准的商业建筑改建为公寓进行出租；三是原有设计为工业厂房的工业建筑，改变其建筑使用性质改造分拆出多个小房间后对外出租[2]；四是在自有土地上违章搭建临时建筑，改造后进行出租。

1.2 按照房屋使用性质分类

一是多户集中居住，多为三户以上家庭单元共住一屋，更有甚者十几户共处一屋；二是员工集体宿舍，用工单位出资租借房屋，为职工提供统一住宿；三是“三合一”“多合一”场所，租户借用住宅从事生产、经营等活动，形成集住宿与生产、仓储、经营等多种性质于一体的“三合一”、“多合一”场所。如，2021年2月16日山东禹城发生致7人死亡的富康蛋糕房火灾，就是典型的“三合一”场所。

2 群租房的主要消防安全问题

影响和制约群租房消防安全的主要因素可以从主观层面、客观层面具体分析。

2.1 消防安全意识淡薄

租客多以无业待业者、外来务工者、求职毕业生等低收入人群为主，这类人群普遍经济条件较差，其主要时间精力用于谋生，无从谈及消防安全意识和素质能力提升，参加的消防安全培训几乎为零，防火灭火和自救逃生能力普遍较低。二者，多数房东“只想赚钱、不想花钱”的功利心根深蒂固，他们最关心的是租金、租期和违约赔偿，对消防安全管理主体责任、消防安全常识知之甚少[3]，对出租屋内多人居住、违规用火用电、胡乱堆放杂物阻塞通道等问题视而不见，纵容各类消防安全违法行为，使得火灾隐患丛生。

2.2 消防安全管理制度虚化

绝大多数群租场所没有建立消防安全管理制度，消防安全责任人、消防安全管理人不明确或“徒有虚名”，防火检查巡查、宣传教育培训、火灾隐患整改、应急预案演练、器材设施维护、用火用电用气安全管理及易燃易爆危险品管理等制度尚未建立或形同虚设，同向促使租户消防安全能力素质低下，形成恶性循环，一旦发生火灾，极易造成群死群伤惨剧。

2.3 私拉乱接，电气线路过载问题严重

由住宅房屋改造的群租房，其内部电气线路设计往往按照住户标准，这就必然导致原电路设计无法满足群租群体日常用电需求。因此，群租群体为满足用电需求，随意私拉乱接电线成为常态，加上电线线径小、陈旧老化、未安装过载保护、敷设在木板隔墙、穿越可燃夹芯彩钢板等现象突出，成为群租房电气线路火灾事故易发频发的重要诱因[4]。更令人担忧的是，商业项目、工业厂房及自有土地上违章搭建的临时建筑改建而来的群租房，具有内部空间大、租户数量多等典型“群租”特征，电气线路私拉乱接现象愈发严重，火灾危险性不言而喻。

2.4 明火烧煮，违规用火用电现象普遍

在人员密集的群租房内，大多数租客为满足日常生火做饭需要，常常将液化气钢瓶放在空间本就狭小的居室内，一间面积100m2左右的房屋内放置的液化气钢瓶数量多达3-5个，使得火灾发生概率大大增加，且极易发生连锁反应。其次，在“三合一”、“多合一”的群租房内，一些租户在没有任何安全措施的前提下使用明火，或以电焊、气割等方式进行生产活动，以及部分地区特色的“熏腊肉”行为，皆成为群租房火灾的“始作俑者”。此外，在楼梯间、安全出口等公共区域违规停放并为电动自行车充电、违规使用“热得快”“小太阳”等无3C认证的高功率用电设备等不安全行为，使得群租房发生火灾事故的几率急剧增加。

2.5 擅改结构，房屋消防安全系数极低

群租房经营者为了投资最小化、利益最大化，以尽量少占用公共面积、隔出更多房间为目的，对房屋进行二次装修改建，通常采用木板、泡沫夹芯板等可燃易燃材料将房间隔断，不仅无法满足相关耐火极限的要求，反而增加了火灾荷载，加之由于活动空间小，租户不得不将包括家具、服饰等在内的所有生活设施全部堆放于房间内，使得场所火灾荷载剧增。同时，群租房内遮挡原有消防设施、破坏防火分隔、改变建筑结构，占用甚至封堵疏散通道或安全出口等违法行为比比皆是，更使隐患风险增多[5]。

2.6 灭火无力，消防设施器材极度匮乏

由于群租房租户普遍缺乏基本的消防安全常识，往往无视消防安全，将室内消火栓、应急照明灯、疏散指示标志等消防设施当做累赘拆除[6]，加上本不宽裕的生活条件无力私人配备采购灭火和疏散逃生器材，面对火灾时手足无措，逃生自救只能“听天由命”。

3 群租房的监督执法问题

近年来，虽然浙江、上海等省市出台了群租房消防安全管理相关规定，各地也相继开展了群租房消防安全专项整治，但国家、部委层面尚未出台关于群租房管理的规范性文件，群租房治理在法律和机制上存在空白和漏洞。

3.1 相关法律法规不完善

对群租房火灾隐患和违法行为的监督执法主要包括监管、取证、实施和形成长效四个难点。

3.1.1 监管

物业公司是小区常态化管理的主体方，具备第一时间掌握问题信息、介入监督管理的特点，但通常物业管理对群租房消防安全隐患和违法行为的监督作用甚微。物业对违法行为的监督管理建立在《物业管理条例》等法规基础上，各地《条例》虽对物业的监督管理职责进行了要求，但大多过于粗犷，缺乏针对性，最关键的是没有约束性、惩处性措施，使得小区物业只能通过“软磨硬泡”这种无奈之举推动问题整改，软弱无力，成效低下。长此以往，物业监督管理的主动性越来越低。此外，居委会、村委会等基层群众性自治组织信息更新不及时、监管不到位现象较为普遍，基层网格化管理制度的落实有待进一步加强。

3.1.2 取证

我国《宪法》规定：公民住宅不受侵犯。在未征得所有权人同意或未经法定程序批准情况下，执法人员进入公民住宅取证的行为不具法律效力。目前，新修订《消防法》等法律法规尚未明确消防部门对私人住宅内火灾隐患的监督管理权限。

3.1.3 实施

消防监督管理的执法对象多为机关、团体、企事业单位或特定职务的个人，但针对群租房内人员密集混杂的特殊情况，监督执法对象为多个不具有特定职务的个体，消防部门难以认定其违法行为。各地出台的群租房管理办法中，部分对群租房消防违法行为的处罚规则进行了明确，但都没有明确处罚对象。例如，《商品房屋租赁管理办法》明确了消防违法行为的处罚范围和方式，其二十二条规定，违反办法第八条规定的，由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处5000元以上、30000元以下罚款[7]。但并未明确处罚对象，履行行政处罚决定的是“房东”还是“二房东”存在争议。其次，根据《中华人民共和国消防法》，消防部门只在以下两种情况下可以使用“三停”手段，一是对未经消防安全检查或检查不合格擅自投入使用或营业的，责令停止使用、停止营业，并处罚款；二是电气线路敷设不符合标准，逾期未改的，责令停止使用，并处罚款，而就算是群租房内存在包括电气线路在内的诸多火灾隐患，消防部门也只能责令其停止使用该电气线路，却无法让其彻底关停。此外，群租房内无消防安全管理人员，对于消防设施器材未保持完好有效等违法行为，难以确认违法人。

3.1.4 形成长效

现有相关法律法规、地方性法规及部门规章等无法赋予行政机关强制恢复原状的权力，易使整治行动“走过场”，整治实效演变为“以罚代管”。此外，目前对于“二房东”缺乏有效的管理制约手段，专项整治通常治标不治本，难以形成健全完善的的长效治理机制。

3.2 部门联动执法机制不健全

群租房良好的消防安全环境必然要依靠系统治理、群防群治，但根据各地整治实际情况看，部门联动执法机制和实施过程存在诸多亟待突破的“瓶颈”。

3.2.1 主管部门不明确

群租房消防安全治理涉及住建、规划、工商、公安、消防等多个行政主管部门，还可能涉及民事侵权、违约等领域范畴，这种治理方式极易出现主体权责不明的问题，互不担责、推诿扯皮现象得以滋生。

3.2.2 缺乏部门联动机制

目前，各地制定的群租房管理规定较多地明确了部门各自的日常管理职责，但“支离破碎”的联动机制使得部门间持续维持“各自为战”状态，家家有抓手，人人有管理，却个个都很难有成效，各部门高度重视与配合响应不协调之间的矛盾亟待解决[8]。

3.2.3 联合整治成本过高

开展一次群租房集中整治需要耗费大量的人、财、物，仅村（居）委会、派出所、物业等一线工作人员就多达50余人，加上公安、住保中心下辖的部分执法力量，出动人数将近百人。而日常整治仍需多部门单位参与，出动人数较多，投入成本过高，且曾发生数名执法人员受伤的情形，后续治疗等费用高昂。

3.3 执法效能低下

消防行政执法过程较为复杂，做出处罚决定之前需要严格执行调查取证、集体议案、处罚前告知、法制审核等程序步骤，正常耗时一个月，如若后续涉及听证、强制执行、行政诉讼、行政复议等程序，办案期限还会相应延长，甚至长达半年，这样的执法效率对于大体量、广范围的群租房来说过于低下，难以取得实效，且难以兼顾“双随机”和全覆盖。

4 深化群租房消防安全治理的对策思考

结合群租房消防安全风险隐患三个层面的原因，要全面改善群租房消防安全现状，深化群租房消防安全治理，必须以完善法律法规为基础，建立健全党委政府领导、部门联合监管、社会广泛参与的消防安全责任体系和长效治理机制，强化消防安全宣教培训，提高群租房消防安全治理系统化、科学化、全民化水平[9]，逐步推进标本兼治解决群租房管理难题。

4.1 完善法律法规以形成权威共识

针对城镇化快速发展下群租房无序建设、消防安全形势严峻的现状，消防、公安、住建等部门应当提请政府通过人大立法或制定地方性法规等方式出台《出租房消防安全管理规定》等法规制度，明确出租房消防安全标准和监督管理主要职能部门，制定执法细则，严格准入规范，精准构筑群租房消防安全治理“闭合环”。

4.1.1 制定出租房消防安全标准

从平面布置及防火分隔、安全疏散、消防设施器材、防火措施、消防安全管理等方面制定行业性标准。

4.1.2 明确主管部门及监管主体责任

通过立法、制定地方性法规等形式赋予消防部门对群租房内部的消防安全监管权限，明确当地房屋租赁的行政主管部门和部门监管职责，建立信息共享机制，由主管部门负责牵头建立租赁房屋的综合监管平台，负责对租赁房屋进行登记、备案及审核，确保信息互联互通、高效顺畅，以杜绝部门间推诿扯皮、各不担责现象发生。

4.1.3 制定执法细则

对房屋租赁涉及的消防安全违法行为进行归纳汇总、分别定性，制定相应的针对性处罚细则，重点细化受案案由、调查取证、行政处罚裁量基准等方面规定，提高监督执法准确性、规范性[10]。其次对于事实清楚、情节简单的违法行为进行界定，有针对性地制定相对简化的惩处程序，以便快速反应，提高执法效率，使法规制度与实际情况及群众需求发生高效“化学反应”。

4.1.4 严格准入规范

明确租赁双方义务。一是严格规定房屋出租条件，清晰界定租赁行为的合法性，并明确存在重大火灾隐患、被有关部门确定为危险房屋、改变房屋用途但未经批准等禁租房屋情形及其罚则。二是房屋租赁双方需要履行登记备案义务，以明确相关责任人员。三是明确出租人和承租人在房屋出租法律程序及消防安全管理等环节需遵守的规定，确保责任链条拴牢牵紧，依法治“房”步入新阶段。

明确群租建筑的日常管理单位。要切实解决群租房消防安全管理方面的问题，就应先解决“谁来管”的问题，在社会层面明确和公示群租建筑的日常管理单位，实现“上传下达”的管理功能。有物业管理的建筑由物业管理公司进行日常管理，无人管理的群租建筑可以明确村（居）委会管理，也可以通过政府统一购买、聘请专业的管理服务公司进行管理服务。

明确管理单位对群租建筑的消防安全管理职责。要使管理单位切实发挥群租房监督管理“第一人”的实际作用，就应从立法角度明确其管理的具体职责。房屋出租前，管理单位应根据法律规定，对业主进行合法登记，核实建筑物消防、卫生、结构安全；“群租”关系成立后，管理单位应当依法进行常态化监督管理，定期开展巡视、回访，对问题隐患及时提出整改意见，将相关情况抄报政府职能部门，配合上级开展执法检查和治理工作。

4.2 建立协同治理机制以提升监管效率

要实施系统治理、精准治理，推动群租房消防安全环境得到全面优化，不能单独依靠政府或单一监管部门，必须建立有效的协同治理机制，推动治理效能提档升级。

4.2.1 加强领导，压实层级责任

由各级党委政府牵头，成立由属地党政负责人任组长，政法委、综治办负责人任副组长，辖区分管领导和相关职能部门分管负责人为组员的“群租房专项整治工作组”，下设办公室和条线专干小组，定期组织会商以研判形势，统筹部署调度以精准推进，建立评价标准以赏优罚劣，切实发挥好掌舵定向作用。此外，应针对群租房“类型多样化、源头问题多、隐患认定难、处罚整改难”等特点，成立专班梳理法律支撑，为各部门提供针对性、实用性的法律法规和政策依据，推动整治行动依法依规开展。

4.2.2 齐抓共管，凝聚整治合力

在整治工作组的带动下，明确各级政府、公安、消防、工商、税务、规划、住建、城管、工信等部门及乡镇街道、自来水、燃气部门职责任务，开展“全过程、链条式、闭环式”治理，具体职责分工详见表1。

表1 责任部门具体职责分工

4.2.3 精准施策，提升治理效能

一是精准摸排。通过入户摸排、大数据筛查等手段对当地群租房进行分类，全面摸清并动态监控出租房数量及状况、出租人、承租人、“二房东”等基础信息。二是精准整治。在群租房情况清、底数明的前提下进行分类处置，避免“一刀切”式的粗暴关停。对具备整改条件的，应及时指导消除火灾隐患，督促办理登记、备案等相关手续，确保平面布置、防火分隔、安全疏散、设施设置等各方面满足国家相关技术标准要求。整改合格后，应将其纳入日常监管范围，常态化督促落实消防安全主体责任，建立完善用火用电、消防设施配置维护等制度，强化消防安全管理，定期开展防火巡查和宣教培训，监督承租对象自觉遵守消防安全管理规定，保持场所内良好消防安全环境；对消防安全隐患突出且无法有效整改的群租房，主管部门应牵头组织消防、公安、乡镇（街道）等相关部门，强化联勤联动和联合执法，坚决予以取缔关停，彻底消除火灾隐患。三是精准管控。借鉴浙江出租房屋“挂牌式”管理和“租房管家”网格化服务模式，将出租房分成房东直管、亲邻代管、无人监管三类。对于房东直管的，推动派出所直接与房东签订治安管理责任书；对于亲邻代管的，由房东进行委托，受委托人代签责任书；对于无人监管的房屋，由乡镇街道干部担任“租房管家”充当物业公司，承担起出租房监管工作，确保全方位消除出租房安全隐患。此外，相关部门应对群租房业主、租户、物业公司以及中介机构进行信用管理，一经发现存在违法行为，且催告后拒不改正或屡禁不止者将纳入失信名单，向社会公示。

4.3 聚焦宣教效应以提高消防安全感知率

4.3.1 建立全过程消防宣传培训制度

首先，要将消防安全培训合格证书作为群租房入住的准入条件。授权乡镇、街道等基层单位进行消防安全培训考核，包括基本防灭火常识、火灾隐患识别与排查、逃生自救能力等，群租房出租人、承租人可在消防部门或当地社区街道参加，通过考核取得资质证书后方可申请租赁房屋。其次，村（居）委会除了配合消防部门张贴消防安全知识告示、发放宣传单、组织消防安全讲座等基本消防宣传培训外，每季度应当分批组织辖区内全部群租房业主、住户开展消防安全知识考试，因地制宜制定并落实相关惩处制度，如只有考试合格的租户才有资格享受政府相关优惠政策，凡考试未及格、未按要求参加考试人员，应当在规定时间内取得合格证书，否则取消资格。

4.3.2 打造群租房标准化样板

严格按照《出租房消防安全整治标准》，将出租房屋是否符合电线套管、隔板阻燃、通道畅通、配备消防设施器材等作为验收合格标准，将辖区消防安全隐患整改和设施器材配备到位的群租房打造成“样板房”进行推广宣传，引导辖区其他群租房学习并自行整改。对屡教不改的群租房，除予以取缔关停外，还应加强社会舆论引导，通过曝光火灾隐患以案说法，以震慑效应普及消防法律法规、安全用火用电用气、初起火灾扑救和疏散逃生知识，既为整治工作营造良好舆论氛围，也可大幅提升群租房整治效率。

4.3.3 鼓励群众积极举报投诉

在教育群众正确识别群租房消防违法行为的基础上，建立火灾隐患举报奖励机制，充分发挥“96119”火灾隐患举报电话作用，积极引导鼓励群众参与火灾隐患举报投诉，及时组织相关部门查处、回复、奖励，“众人拾柴”推动群租房治理全覆盖。

5 结语

系统构建群租房消防安全治理体系既是城市火灾防控的重点难点，也是稳控火灾形势的关键点。面对群租房火灾防控的复杂性、长期性和艰巨性，必须综合考虑城市快速发展、人口大量增长、安全需求日益增加等多种因素，站在统筹“两件大事”、坚持“两个至上”的高度来审视群租房消防安全治理难题，按照“顶层设计、规划改造、综合施策、宣贯推动”的思路，在保障经济稳步发展的同时，有效预防和应对群租房消防安全风险，为社会和谐稳定提供良好消防安全环境。