我国检察官惩戒制度之三维构建

唐子晗

（长春理工大学，吉林 长春 130012）

一、引言

近年来，有些地方检察机关出台了司法过错责任追究办法，如2017年《吉林省人民检察院工作报告》对错案实施“零容忍”，即“因主观过错造成冤假错案的一律清出检察队伍，直到追究刑事责任；对因取证不合法或者审查不认真导致证据被依法排除的，一律先停止工作，调查后再作处理；对被举报违纪办案的，一律进行调查核实，视情况进行处理”。①吉林省作为全国第一批7个司法改革试点地区之一，2017年10月以来，吉林省政法委、法院和检察官为解决入额人员的职业保障、确保责权统一等问题，其中，吉林省检察院出台了“三个一律”的司法过错责任追究办法，对错案实行“零容忍”。从中衍生出检察官因主观过错导致错案一律开除，该规定加重了检察官的负担。如果没有良好的保障机制，必然导致检察官担心被追责而不作为或者怠于履行职责，甚至由于检察官害怕被开除而“从宽执法”。如何实现检察官权益保障与有效惩戒的和谐，是检察官惩戒制度必须解决的难题。

二、现行检察官惩戒制度之反思

目前，我国检察官惩戒制度主要从检察系统内部进行，在惩戒主体、惩戒事由和惩戒程序方面存在不足。具言之，第一，检察官惩戒主体相对单一。检察官惩戒主体主要以检察系统内部为主，即检察院的监察部门或政工部门负责调查，检察长办公会审议决定，对检察官予以惩戒。现有检察官惩戒主体呈现出单一性和封闭性，必然导致“检察相隐”，明显违反“自断其案”的正当性原则，由此带来了检察官惩戒的公正性受到质疑。第二，检察官惩戒事由的模糊性。由于检察官惩戒事由划分标准不统一，使得检察官惩戒过罚失当，亦会影响检察官惩戒的公正性。第三，检察官惩戒程序公正性不足。我国《检察官法》和《检察人员纪律处分条例（试行）》都明确规定了检察官惩戒的法定程序，即未经法定程序检察官不被免职、降职、辞退或者处分。但在惩戒过程中，检察官的程序性权利并未受到应有之重视，更多是以结果为导向予以惩戒，导致惩戒程序在检察系统内部自我消化［1］。

基于对检察官惩戒制度之反思，打破原有的封闭性点状惩戒并构建流动性循环惩戒，是优化检察官惩戒制度的必由之路。

三、三维架构下检察官惩戒制度的正当性

目前对检察人员惩戒手段的法定性与一般性的行政处罚之间的区分边界较为模糊。存在着法律位阶不同、责任种类不科学、内容重复不统一等缺陷。鉴于司法行业的特殊性，在实践中一律采用一般的行政惩罚手段往往会使得惩戒变得有名无实，进而损害司法的权威性。根据惩戒事由承载的检察官的权益大小以及危害程度进行划分，笔者大致将我国检察官的惩戒事由划分为三级：（1）在办案过程，因为检察官的违法行为导致行为人的权益受到严重侵害；（2）因为由于主观过错后者由于办事不严、行为不规范等重大过失造成案件具有瑕疵，最终影响裁判结果，造成错案的行为；（3）检察官违反职业道德伦理，违反党纪，损害司法威信力与社会公平与正义的行为。三者之间所承载的检察官的权益各有不同。同时，不同的情形应当适用不同的惩戒措施，即符合过责适当原则。通过对惩戒事由进行分层次划分，使其更好地与所负责该事由部门相匹配。根据惩戒事由所保护检察官权益大小的差异性，设计出层级式的惩戒解决的机制。

在检察官惩戒制度的三维构建中，每个惩戒事由都有出口，通过与惩戒主体的职能相匹配，将各惩戒主体的救济途径的功能及其优势梳理清楚，使它们不再是分散的个体，而是相互衔接彼此配合的整体［2］。

四、基于三维架构建构检察官惩戒机制

（一）内部惩戒的反向逻辑

在检察机关内部，检察官惩戒责任所追究的对象应该是一般常态下办案过程中检察官违反检察官职业伦理的行为。由于该追究的对象行为都具有事实往往较为清楚，不存在较明显的判断上的不确定性，且程序过程较为清晰和简洁，涉及检察官的利益也相对较小，所以这种惩戒工作可以由检察机关内部设立的纪检监察部门着手完成，这样可以最大限度地发挥其对于涉事检察官工作流程、工作模式较为熟悉，开展取证，调查工作简单的优势，也能更好保护检察官权益阶层较低的权益。

对于社会影响力较大，惩罚强度更大的惩戒事由的判断与惩罚决定则不能由检察机关内部进行。这种在判断以及认定事实上存在困难，同时关系到检察官自身权益重大的惩戒事由时，应当将其交由专业性、中立性更强，审查幅度更大的第三方惩戒组织进行受理。其目的是防止机关内部一味以“结果”为导向做出判断，损害被诉检察官的利益或庇护和偏袒被诉检察官，最终难以发挥惩戒的实际功效［3］。

（二）审查与审判的相分离的中立主体

为了保障在检察官惩戒流动性、多维性机制中惩戒能够达到公平与正义，更好地保护被诉检察官权益，检察官惩戒委员会就成为了实现这种惩戒价值的重要支撑点。

在该机制中，检察官惩戒委员会应定义为有效审查权与惩戒建议权相结合的统一体，同时检察官惩戒委员会是检察官惩戒的流动性、多维性机制中实现惩戒公正与权益平衡的中间环节，肩负着与职务惩戒法庭形成良好的业务衔接的重要使命。检察官惩戒委员会主要负责对认定困难较大、涉及检察官权益较大的惩戒事由进行有效审查和作出惩戒建议。惩戒委员会通过有效审查，并最终向职务惩戒法庭提出权威性的认定意见和惩戒建议，保证检察官权益得到应有的保护。

一方面要赋予检察官惩戒委员会一定的调查核实权。例如可以设置小单位的调查小组，在合理的范围内对相关证据进行调查。但是同时调查核实方式的广度和深度不能损害当事检察官的合法权益。另一方面可以对调查核实的结果与部分流程进行社会公示，采取听证形式。如果被诉检察官在听证会上要求惩戒委员会对事实进行进一步调查核实，那么此时检察官惩戒委员会就理应进行进一步调查取证，从而作出更加详细的惩戒意见。

（三）惩戒中立性的思维拓展

由于检察官惩戒救济具有外部性，纳入司法救济是社会发展的必然。以人民法院内部行政审判庭为基点，逐渐演化出的检察官职业惩戒法庭也就存在了一种司法惩戒的可能性。

将惩戒意见和审查结果送交给检察官内部进行惩戒，就极有可能产生有效惩戒回流到检察官的封闭体系中，最终失去其有效性的现实难题。这样既不利于维护公平正义，也同样损害了被诉检察官的权益。为了在真正意义上实现有效惩戒，保证惩戒程序的一以贯之，设立独立的惩戒机关是十分有必要的。在惩戒程序设计上实现调查与审判相分离，通过引进司法的辩论对抗的形式，最大限度地减少惩戒过程中的行政成分，体现司法属性。

对于检察官职务惩戒法庭而言，法官是这种法庭的主要组成人员，人数一般为三人，组成合议庭的法官须来自不同的辖区，不同的司法级别。这样的制度设计一是为了防止法官之间事前互相认识导致裁决不公正；二是可以大大增加被诉人买通审判人员的难度；三是由于不同的司法层级，导致法官的能力与角度视野的不同，使得判决更加全面而周密。

如今检察官惩戒法庭的设想仍然停留在理论阶段，由此产生的触犯刑法的违法行为，职务法院是否有权管辖，是否可以具有司法审判与刑事审判的双重属性的问题，笔者认为是值得关注和研究的。