鉴定机构在检察行政公益诉讼中的功能与性质

杨宗福 赵培珪

（1.重庆市人民检察院第四分院，重庆 409000；2.重庆市酉阳县人民检察院，重庆 409800）

一、行政公益诉讼鉴定机构的定义和特点

与其他鉴定机构相比，行政公益诉讼中鉴定机构具备以下几个特点：

（一）鉴定工作的复杂性

行政公益诉讼案件涉及的事实通常较为复杂，不仅要查明公益受损状态客观存在，还须查明公益受损的大小和范围，这些都需要依靠司法鉴定来完成，有时甚至需要通过鉴定明确相关当事人的行为与公益受损直接是否存在因果关系。公益受损鉴定的专业更强，鉴定工作更加纷繁复杂，有的复杂案件的鉴定工作并非单家司法鉴定机构能够独立完成。如对于环境污染问题鉴定中，不但涉及放射、辐射、毒性、酸碱等物理和化学性质的鉴定，有时还涉及病原体传染等生物医学性质的鉴定。这就决定了，生态环境类司法鉴定需要依靠多种鉴定措施和方法才能达到所需的鉴定目的。［1］

（二）鉴定目的的公益性

行政公益诉讼所保护的公益实际上就是社会公众的利益，公益受损的结果通常作用于整个社会中不特定多数人。易言之，行政公益诉讼中的鉴定活动是为了保障行政公益诉讼的办案需求，从而介入实施科学鉴定，通过鉴定辅助检察机关查明案件事实，保障行政公益诉讼的顺利进行，从而实现维护公共利益的目的。可以认为，行政公益诉讼中的司法鉴定工作具有天然的公益性目的。

（三）程序启动的主动性

传统司法鉴定的启动主体主要是司法机关，但有时也由司法诉讼中的公民或组织启动。而行政公益诉讼中鉴定活动只能由检察机关启动，基于检察机关的委托实施，行政公益诉讼案件的高度专业性和鉴定启动主体的单一性决定了其启动方式相较于民事诉讼和刑事诉讼而言刚性需求更高、主动性更强，不鉴定就往往导致案件办理受阻。且在行政公益诉讼的鉴定中，要求鉴定人员亲临公益受损现场对损害实际情况进行勘查、调查及现场评估，更加突显了其主动性特征。

二、行政公益诉讼中鉴定机构的功能

鉴定机构以其科学性、专业性和规范性，故成为司法诉讼活动中解决纠纷的重要参与者。具体而言，行政公益诉讼中鉴定机构的功能主要有以下两个方面：

（一）为案件调查提供方向指引

行政公益诉讼案件所指向的公益受损事实隐蔽性较强，不容易被检察机关发现。实践中，检察机关接到群众举报或者通过主动巡查发现相关线索后，也通常无法确定公益是否受损。如生态环境和资源保护领域的案件，生态是否被破坏、环境是否被污染等并非通过简单的现场勘查就能确定的，必须在现场勘查中取样进行专业鉴定。经鉴定确认公益受损事实客观存在后，检察机关才对之立案，并作进一步的调查取证。而在立案之后，检察机关调查核实的内容及其重点，也要结合公益受损事实、状态及原因来确定。比如，水污染的形成，可能是污水排放形成的污染，也可能是沿岸非法养殖、垃圾违规堆放等形成的污染，还可能是水面船舶油污等造成的污染。根据污染形成原因的不同，涉及行政监管部门也可能存在差异，而污染源及成因问题需要通过鉴定才能确认。可见，鉴定机构及其鉴定结果在较大程度上影响着行政公益诉讼案件线索是否立案，以及立案后的调查方向。

（二）为公益修复提供专业评估

在行政公益诉讼案件中，行政机关根据诉前检察建议或者法院判决依法履职整改，并非盲目进行，应当制订详细的整改计划，包括整改期限、整改方式以及预计取得的效果，而整改工作往往涉及受损公益的修复问题，尤其体现为生态环境修复。修复所需时间、修复是否达到预期效果以及采取什么样的修复措施才能达成这个效果，都有赖于鉴定机构出具专业意见。检察机关办理行政公益诉讼案件，在对公益受损问题委托鉴定时，也通常会要求鉴定机构针对受损公益提出修复方案相关意见，并体现到鉴定意见文书中。易言之，鉴定机构在对公益受损量化鉴定的同时，也往往会对如何实施公益修复提出相对科学和可行的建议，行政机关则根据鉴定机构提出的修复方案或专业建议制定整改落实方案，推进整改履职和公益修复工作。其次，鉴定机构辅助行政公益诉讼办案，不仅仅在诉前程序和诉讼程序，判决生效后，检察机关仍然需要依靠鉴定机构跟进监督，对行政机关实际履职效果进行专业评估。

三、行政公益诉讼中鉴定机构的法律性质

近年来，我国对鉴定机构的管理趋于完善，但是尚未在法律法规层面上对鉴定机构的性质作出界定，学界对鉴定机构特别是新兴的行政公益诉讼鉴定机构的法律性质的认识不尽一致。实践中，行政公益诉讼鉴定机构的数量日益增加，法律性质的不明确在很大程度上制约了司法鉴定工作和检察机关行政公益诉讼工作的发展。

（一）学界观点

1.公益说。全国人大常委会《关于司法鉴定管理问题的决定》实行之后，司法鉴定行业向社会资本开放，鉴定机构尤其是生态环境领域的鉴定机构，市场化趋势明显。“公益说”支持者基于鉴定机构的公共服务属性，提出应当在民事法律制度上明确鉴定机构非营利性公益法人的基本定位，同时完善行政主管部门对鉴定机构的监管制度，从而抑制鉴定机构的市场化倾向。

2.中介说。还有学者认为，鉴定机构在司法活动中只负责提供客观、中立的鉴定意见，确保公平正义、保障诉讼权利、维护法制权威是司法机关的职责，并不依赖于鉴定机构。在鉴定活动中，鉴定机构只需要对科学负责、对法律负责，提供公正、客观的鉴定意见，至于所涉及的法治和公平正义等并非鉴定活动本身的应有之义。同理，服务于行政公益诉讼的鉴定机构也无需承担维护公益之职责。因此，对行政公益诉讼鉴定机构持“中介说”的学者将鉴定活动与行政公益诉讼严格区分开来，认为行政公益诉讼虽然以维护公共利益为目的，但并不意味着诉讼当中的鉴定机构和鉴定活动也具有公益属性，实际上是一类中介机构，具有市场主体性和营利性的特征。据此定位，“中介说”学者倾向于将鉴定机构定位为企业法人，理所当然可以将追求利润最大化作为设立和经营的目的，并接受行政与行业内部监管。实际上，社会化的鉴定机构相较于行政机关下属的鉴定机构更具市场活力，能够根据市场的需求来设立服务内容，同时在竞争中提升服务质量。

（二）观点评析

上述两种观点都有较为充分的理论和实践依据为支撑，但也都存在一定的局限性。其中，“公益说”过分强化了鉴定活动与司法活动之间的联系，认为服务于司法即成了司法的一部分，这显然是不恰当的。比如，司法活动中证人出具证言也是履行法定义务而服务于司法的行为，但不能因为司法活动具有公益性就认为证人及其证言也具有公益性。再者，过分强调行政公益诉讼鉴定活动的公益性，容易形成鉴定机构与检察机关合力维护公益的错误认知甚至定势思维，从而冲淡鉴定机构应有的中立性色彩，不利于鉴定活动科学、中立、公正地进行。“中介说”则恰好相反，忽视了司法鉴定活动服务于司法活动的核心要求。要明确，司法鉴定机构服务的是司法活动，而不是委托进行司法鉴定的机关或者当事人。可以认为，司法鉴定机构是为服务司法活动而设立，也是为服务司法而运行，基于此，司法鉴定机构必须承担起一定的社会责任。实际上，即便是完全市场化运作的私营企业，其作为市场主体，也与公共利益紧密相关，也必须承担起实施公平竞争、维护市场秩序、自觉服从监管等社会责任。可见，公益属性和营利属性之间并不存在必然的冲突。［2］