《航道养护管理规定》修订的必要性分析

石晨 刘垒 母宝颖 交通运输部水运科学研究院

原《规定》自2011年实施以来，对航道维护标准确定、养护计划批准、养护工作实施与考核等提出了明确要求，对于提高航道养护工作质量和服务水平起到了积极的促进作用。航道养护作为航运发展的必要支撑，从顶层设计到具体养护实施作业的各个环节都有了较大改变。

1.航道养护新形势

1.1 《规定》出台后相关法律法规制、修订情况

2014年12月28日《中华人民共和国航道法》（以下简称《航道法》）出台，第四章对航道养护进行专门规定，提高了对航道养护工作的重视程度。在《规定》出台后，《中华人民共和国航标条例》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》相继修订，《通航建筑物运行管理办法》《中华人民共和国水上水下活动通航安全管理规定》相继公布施行。2015-2019年间出台了《内河通航标准》《海轮航道通航标准》《通航建筑物维护技术规范》《通航建筑物运行方案编制导则》等标准，《航道养护技术规范》已经部审核，待出台。

1.2 航道养护相关宏观政策变化

法律体系构建方面，2020年12月8日，交通运输部发布《交通运输部关于完善综合交通法规体系的意见》，在构建交通运输法规体系框架的基础上提出构建由水运基础设施法规子系统、水路运输法规子系统、水上交通安全和防污染法规子系统三个子系统构成水路法规系统。《航道法》作为水运基础设施法规子系统的“龙头法”设专章对航道养护进行规定，明确航道养护在航道管理中的重要性。

体制机制改革方面，一直以来，交通运输领域全面推进承担行政职能事业单位改革，改革重点一是去行政化，逐步推进管办分离，着力构建新型政事关系；二是去盈利性，强化事业单位的公益属性。交通运输领域实行事权改革，对上划中央财政事权的长江干线航道、西江航运干线以及国境、国际通航河流航道养护实施主体作出规定，其中长江干线航道养护事项由中央实施；西江航运干线养护事项视改革进展情况，逐步由中央实施，在改革到位之前，按照现行管理体制执行；国境、国际通航河流航道养护事项由中央实施或委托地方实施。

绿色环保养护方面，《交通强国建设纲要》提出“构建安全、便捷、高效、绿色、经济的现代化综合交通体系”，强调了交通生态环境保护修复的相关要求。《内河航运发展纲要》提出“坚持生态优先，绿色发展”的指导思想和“践行资源节约环境友好的绿色发展方式”的内河发展任务。

1.3 航道养护市场化

《全国航道管理与养护发展纲要(2016—2020年)》（以下简称《纲要》）在主要任务中提出“稳妥推进航道养护领域引入市场竞争机制。”一是在航道维护性疏浚、清障扫床、整治建筑物维护、航道设施（除航标外）保养维修等领域，具备条件的积极引入市场机制，推进政府购买服务。二是强化航道管理机构在航道应急抢通、航道巡查、航标巡查与调整等领域的专业化养护和保障能力，加强测绘能力建设。三是加强市场信用管理，强化对养护工程市场化主体的监管，引导和培育养护市场健康发展。

2.《规定》与新形势的适应性分析

2.1 《规定》与新法衔接存在问题

《规定》与新法的不适应性主要表现在：一是《航道法》作为《规定》的上位法，未被列入规定的编制依据中；二是适用范围，《航道法》规定的航道既包括内河航道，又包括沿海航道，《规定》只适用于内河高等级航道和国际（境、界）河流航道；三是《航道法》对航道巡查、信息发布等方面作出的规定在《规定》中无法落地；四是文字表述，《航道法》中将“国际（境、界）河流”“航运枢纽”改为“国际、国境河流”“通航建筑物”。

2.2 法律层级过低

原《规定》是交通运输部水运局发布的规范性文件，其作为全国航道养护的法律依据，立法层级太低，规定内容不够清晰，容易出现多头执法的情况，造成的执法混乱和执法效率低下，不能有效规制航道养护工作的开展。不利于航道养护依法实施，也不利于水运基础设施法规子系统的构建。

2.3 不能体现体制机制改革情况

改革未实施以前，除长江干线航道交由交通运输部设置的航道管理机构直接管理，西江航运干线由交通运输部设置的珠江航务管理局负责统一规划和协调外，各省区航道管理体制主要分为航道专管机构和包括航道管理在内的水运综合管理机构两种类型，原《规定》的管理层级也是按照这种模式划分的。体制机制改革后，现阶段各地航道管理体制改革，政事分开，部分地方负责航道养护的事业单位成为了公益性事业单位，没有行政审批和行政执法权，与有行政审批和行政执法权力的航道养护管理部门不同，西江航运干线和国境、国际河流航道财政事权上收国家，《规定》关于管理层级的法条已不适用。

2.4 缺少绿色环保条款

随着绿色发展的深入，航道养护绿色环保的要求进一步提高，当前多地区航道养护单位在养护过程中使用节能、环保、绿色的技术、材料和工艺。疏浚土作为航道养护产生的废弃物，为防止其对航道造成污染，其综合利用一直是航道养护部门的研究重点。原《规定》中只在技术考核依据表格中对航标使用提出了一项环保检查标准，并未将绿色环保放在与安全、便捷相同的高度，重视程度不够。

2.5 未涉及航道养护市场化相关内容

事业单位体制改革后，航道养护管理机构的工作职能发生变化，对管理岗位的需求量减少，对专业技术性岗位的需求量逐渐增加。航道养护市场化为解决航道养护问题提供了有利途径，随着航道养护市场化的发展，养护市场未完全成熟的问题暴露出来，原《规定》对养护市场化没有规制，没有准入单位资质标准或市场准入程序方面的引导，容易造成养护市场的混乱。

3.《规定》修订的必要性

3.1 是承接上位法的必然要求

在《规定》中应有对《航道法》航道养护一章法条的承接，并与其他航道养护相关法规标准相衔接，对航标、通航建筑物等的养护作出规定，杜绝法条内容交叉或空白，对适用范围、技术术语等要在修订过程中予以变更。

3.2 是构建航道法规体系的必然要求

《规定》作为《航道法》配套规章已纳入航道法规立法体系中，应进一步提升《规定》的法律层级，以交通运输部部令的形式发布，既可以有效指导航道养护工作的开展，利于航道法规子体系的建立，又可以为后续《航道管理条例》的修订以及《通航建筑物管理条例》的制定提供支撑。

3.3 是适应体制改革的必然要求

《规定》应与体制改革新要求相符，按照政事分开的新形势，将航道养护相关单位分为负责航道养护管理的部门和航道养护单位两大类，分别按照行政管理职能和纯公益事业单位属性负责具体事务等原则分类。在管理层级相关法条的编制上要考虑中央事权航道的特殊性，对西江航运干线管理职责进行调整。

3.4 是体现航道养护绿色环保的必然要求

绿色作为现代化综合交通体系构建的重要环节，其重要性不言而喻，航道养护应坚持生态优先和绿色发展的理念，《规定》修订应处理好航道养护与环境保护两者的关系，提出指导性的原则和要求，在养护工作原则中增加绿色环保原则，推广满足环保要求的新技术和设施设备应用。

3.5 是符合养护市场化发展的必然要求

部分航道养护工作通过政府购买服务的方式进行将成为航道养护的新常态，《规定》中应增加引导养护市场发展的条款，将市场化引入养护法规体系。相关条款应对市场化的养护工作类型明确区分，对维护养护管理机构自身运作的辅助性服务项目和面向公众的公共服务性项目区分开，将疏浚等日常养护工作和专项养护工程区分开。

4.结语

通过上述分析可以发现，原《规定》与宏观政策和养护市场化发展现状已不相匹配，不能有效指导和规制全国航道养护工作的开展。为提升航道养护管理水平，推动建立航道管理养护现代化体系，对《规定》进行修改有其必要性。