诉前程序中检察建议运行机制的完善

徐 海

（重庆市秀山县人民检察院，重庆 409900）

一、诉前检察建议运行存在的问题及原因分析

（一）诉前检察建议规定不明确

检察建议是检察机关行使监督权的法定形式，其内容直接影响诉前程序的效果。最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定》中对检察建议的制作原则、内容进行了规定。但实践中，仍然存在部分检察机关提出的检察建议内容过于笼统，导致行政机关不清楚因为哪些行为，出现行政机关认为已全面履职，但检察机关认为其履职不到位的现象。还有的检察机关提出的检察建议内容十分具体，甚至出现“命令式”的内容，导致检察权过多干预行政权。诉前检察建议的内容详略不一、缺乏可操作性，严重影响后续执行的情况是很常见的，这是由于我国行政公益诉讼制度缺乏详细的立法规定，具体制度还不健全，诉前检察建议的运行还缺乏明确、具体的规定和指引。［1］

（二）诉前检察建议的审查标准偏重结果导向

实践中，部分检察机关只要发现行政机关没有依照检察建议的内容及时整改到位，两益仍受侵害的，就以行政机关未依法履职或者履职不到位为由提起诉讼，但最终并未得到人民法院的支持。［2］这是由于检察机关更加注重检察建议执行的结果，即两益是否得到修复，而在一定程度上否定了行政机关履职行为本身。尤其是在部分污染环境、破坏生态的案件中，有些行政机关收到检察建议后积极主动履职，但是由于环境等客观不可控因素的限制，导致行政机关履职不及时或履职不能。还有的检察机关虽会对行政机关的履行行为进行审查，但仍偏重结果标准，往往也以未能达到有效保护公益这一结果而提起诉讼。

（三）诉前检察建议运行缺乏保障机制

一是缺乏跟踪反馈机制。实践中存在这样的问题：部分检察机关发出诉前检察建议后，不注重对检察建议执行情况的跟踪监督和调查，更多是关注行政机关回复的书面材料，不能有效监督有些行政机关不履行或者不积极履行的行为，甚至置之不理，导致检察建议的作用难以发挥。二是缺乏沟通协调机制。部分行政公益诉讼案件专业性较强，案情复杂、牵涉面广、持续时间长。有的检察机关与行政机关有效沟通不足，部分诉前检察建议得不到行政机关的理解，甚至是不予配合，导致检察建议难以得到有效执行。三是缺乏救济保障机制。检察机关由于专业和技术的限制，不能保证每份检察建议都准确无误。那行政机关是否可以检察建议内容有误为由提出异议？提出异议但检察机关不予采纳的情况下，行政机关是否可以采取如申请复议等方式进行救济？目前并没有明确的规定。

二、诉前检察建议制度运行的完善建议

（一）健全诉前检察建议运行的沟通机制

检察机关督促行政机关依法履职，根本目的都是为了保护两益。因此，检察机关与行政机关之间不是对抗关系，完善诉前检察建议制度，有必要健全两者间的沟通机制。

其一，完善落实人员交流机制。人员交流机制可以有效转变检察机关专业知识缺乏的劣势，不断提高检察机关的专业化水平和监督效力。如最高检与生态环境部等九部委探索互派人员交流机制，并通过培训、专项行动等方式，让交流人员真正参与到工作中去，共同破解公益诉讼工作的难题。虽然目前很多省市都明确规定了人员交流机制，但真正落实到位的少之又少，由于人手不足、不重视等原因，挂名交流现象严重，迫切需要对人员交流机制做详细具体的规定，以确保其真正发挥作用。

其二，建立健全执法联动机制。行政机关容易出现职能交叉、权限不清的问题，仅靠一个行政机关有时难以达到保护两益的效果。检察机关应当结合各地实际，借鉴地方经验，不断创新工作模式，建立健全与行政机关之间的执法联动机制，避免检察建议成为“一纸空文”。如“圆桌会议机制”，检察机关与相关职能部门采取会上商讨、会下协作配合的工作模式，共同推动问题解决。“河长＋检察长”协作机制，通过移送案件线索、共享执法信息、协助案件办理、召开联席会议等措施，凝聚跨区域河流的保护合力。通过建立健全跨部门跨领域的执法联动机制，提高行政机关的执法认识、执法水平和能力，可以更好地通过诉前检察建议解决两益保护问题。

（二）明确诉前检察建议执行的审查机制

其一，确定兼顾行为和结果的双重审查标准。以单一的行为或者结果为标准判断检察建议的执行情况，不仅会降低行政机关履职的主动性和积极性，更不利于保护社会公益，背离了行政公益诉讼的正确发展轨道。兼顾行为和结果的双重审查标准更全面、客观，即检察机关判断诉前检察建议有效执行与否，既要全面审查行政机关的履职行为，是否按照检察建议的内容整改落实；又要考虑受损公益是否得到有效修复，更加符合行政公益诉讼制度的设立初衷。这样不仅有利于让诉前检察建议落到实处，更有利于检察机关在全面掌握案情的基础上决定是否提起诉讼，以实现两益保护。

其二，完善诉前检察建议执行的审查方式。根据双重审查标准，检察机关应当从两方面对诉前检察建议的执行情况进行判断。一是审查行政机关是否依法全面有效履职。行政机关对检察建议的执行包括形式上在法定期限内对检察建议书面回复，实质上严格按照检察建议的内容去整改落实。那么，行政机关做到何种程度才算全面履职？可以从两方面综合分析：行政相对人已经停止侵害公益的违法行为，行政机关主观上积极作为且穷尽救济手段。二是判断受损公益的修复情况。审查行政机关的履职行为后，还要判断社会公益是否仍处于受侵害状态。对于可以挽回的社会公益，在排除因客观原因需要暂缓的情形，行政机关已经尽可能保护受损公益，如追回受损害的国有资产；对于无法挽回的社会公益，如环境污染等损害，行政机关已穷尽救济手段，最大限度地恢复受损环境和降低公益受损带来的不利影响。此外，检察机关还可以聘请“专家辅助人”作出专业的鉴定和评估，综合衡量受损公益的修复情况。［3］

（三）健全诉前检察建议运行的监督保障机制

其一，完善多元化跟踪监督机制。检察机关不仅要制发诉前检察建议书，还应当对检察建议的全过程开展监督跟踪，切实增强检察建议的刚性。一是建立回访制度，及时跟踪了解检察建议内容的有效性和可行性，确保发挥预期效果。二是完善通报和考核制度。行政机关不整改或整改不到位的，检察机关可以向同级党委和政府通报；将行政机关的采纳整改情况纳入政绩考评，提高行政机关的积极性。三是建立责任追究制度。因行政机关不依法履职使得社会公益遭受重大损失的，依法追究行政机关相关领导和直接人员的责任。

其二，建立救济保障机制。建立救济保障机制，就是要在诉前阶段充分尊重和保障行政机关及其行政权的行使。行政机关对检察建议的内容和执行结果有不同认识时，应当赋予行政机关提出异议的权利。一方面行政机关如确有证据证明检察建议内容错误的，应及时提出异议，与检察机关沟通是否变更；如确有客观情况导致检察建议不能执行的，应当书面回复检察机关并提供事实依据，提高检察建议的可执行性。另一方面行政机关认为其已全面履职，但检察机关经审查认为行政机关未依法履职、两益仍处于受侵害状态，决定启动诉讼程序的，应当赋予行政机关提出异议权，并说明理由。检察机关认为理由不成立的，再依法启动诉讼程序。从而最大限度地确保检察建议的有效执行，节约司法资源，维护国家利益和社会公共利益。