基于行政协议构建下的行政优益权的法律控制思路探索

周兴永 雷福根

（四川省律师协会行政法专业委员会，四川 成都 610094）

传统的行政行为以单方支配为特征，以命令—服从为基本模式，从本质上来说是一种高权行政。而行政协议实现了对传统高权行政模式的突破，以相对平等为特征，以自愿履行为基本模式，从本质上来说是一种平权行政［1］。随着社会的发展，行政协议将在行政管理的过程中发挥越来越重要的作用。但行政主体在行政协议中利用行政优益权损害行政相对人利益的问题不时出现，既损害了行政机关的形象，也不利公共服务目标的实现。本文通过分析我国行政协议的现状、行政协议中行政优益权之问题，提出控制行政优益权的必要性和控制方法。

一、行政协议的地位和作用

行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人经过协商一致而达成的协议。行政协议，有的学者称为行政契约，有的学者称为行政合同。但笔者认为采用行政协议更为妥当。原《合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。”《民法典》第四百六十四条规定“合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议［2］。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定。”由上述定义可以知道立法者使用合同一词着重强调的是民事主体之间的平等关系。所谓平等，意味着协商，意味着合意。因此，合同中的权利义务，可以基于双方的合意而变更或者放弃。对于不平等主体之间的关系，为了维护社会稳定，法律通常有特殊规定，不允许自由协商，不允许任意处置。如夫妻之间的救助义务、父母对子女的抚养义务。因此，调整不平等主体之间的法律关系，通常不使用合同一词而采用协议一词。行政协议，旨在调整行政主体和行政相对人的行政法律关系。行政主体和行政相对人在概念用语上就蕴含着不平等。为了维持法律概念的稳定性和连贯性，采用行政协议一词更为妥当。

行政协议是伴随着市场经济理念向公共管理领域渗透、秩序行政向福利行政转变而出现的。在我国，行政协议肇始于农村集体土地承包经营合同，兴起于国有土地使用权出让合同和国有企业改制，目前正在向着自然资源使用权出让、保障性住房租赁等社会公共事务等更多领域蓬勃发展。行政协议一方面实现了行政机关管理社会公共事务的目的，另一方面又部分地融入了行政相对人的意见，不仅提高了行政管理的效率，还节省了行政资源，必将发挥越来越重要的作用。

二、行政协议中行政优益权的体现

所谓行政优益权，目前并无法律规定，学术界也未形成统一的认识。一般认为，行政优益权指国家为了确保行政主体有效地行使职权，切实履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优异条件的资格，具体表现为行政优先权和行政受益权。行政优先权通常指行政主体及其公务员在行使职权时所享有的优越条件［3］，如获得社会协助权、优先通行权、优先使用权、人身保护权等。行政受益权通常指国家为了保障行政主体能够行使职权而提供的物质条件，如提供行政经费、提供办公条件、提供交通工具等。

在行政协议中，行政优益权主要体现在监督指挥权、单方变更权、单方解除权、强制执行权。监督指挥权指：行政主体为了保证行政管理目标的实现而享有的、对行政相对人的履约行为进行监督、指挥的权利。单方变更权、单方解除权指：行政协议履行过程中如果国家利益、社会公共利益受到严重损害的，行政主体可以自行决定变更或者解除行政协议，而不必经过行政相对人的同意。强制执行权指：行政相对人未按照行政协议的约定履行义务。

三、对行政协议中的行政优益权进行法律控制的必要性

行政协议丰富了行政管理的手段，提高了行政效率，有助于建立法治政府、诚信政府。但是，行政机关在运用行政协议管理社会公共事务的过程中出现了诸多问题，特别是滥用行政优益权的行为，严重损害了行政机关的形象，确有必要进行控制。

滥用行政优益权的行为损害了行政相对人的合法权益，确有控制的必要性。行政优益权的行使应当符合法律规定，非因公共利益需要或者国家法律政策发生重大调整，行政主体不得主张行政优益权而单方变更行政协议。在（2017）最高法行申7679号案件中，行政机关违反协议约定擅自减少行政相对人应当获得的价款，损害了行政相对人的合法权益，就属于典型的滥用行政优益权的行为［4］。

滥用行政优益权可以掩盖权钱交易，确有控制的必要性。某县人民政府和行政相对人签订行政协议后，又以地质灾害治理为由解除行政协议。既然是治理地质灾害就不可能实施新的建设项目。但该县人民政府旋即又将该建设项目交由第三方公司实施，权钱交易、权力寻租昭然若揭。

滥用行政优益权的行为损害了行政机关的形象，确有控制的必要性。在（2018）最高法行申3008号案件中，行政主体和行政相对人签订了《成本价购房合同》，明确约定成本单价3500元/平方米，但行政主体滥用行政优益权擅自作出《回迁安置方案》将成本单价调整为4500元/平方米，违反协议，与民争利，严重损害了行政机关的形象。

四、如何对行政优益权进行法律控制

我们一方面要看到行政协议对于管理社会公共事务发挥着越来越重要的作用，另一方面也要看到行政主体滥用行政优益权带来的恶劣影响，防止行政优益权成为行政主体随意行政、非法行政的借口。因此，有必要对行政优益权的行使进行必要的法律控制。

建议加强行政优益权的立法活动，规范行政优益权的行使条件。对于行政优益权，我国现有的法律体系中，既没有对行政优益权概念的明确规定，也没有行政优益权行使条件的具体规定。实践中，行政主体往往以行政优益权为理由变更行政协议的具体内容，甚至解除行政协议。为了规范行政优益权的行使，建议制定行政程序法，并在行政程序法中针对行政优益权作出专门规定，就行政优益权的行使条件、行使程序、补偿范围作出明确规定。特别是要明确界定公共利益的内涵和外延，做到有法可依，防止“公共利益”成为行政主体滥用行政优益权的借口［5］。

建议加强行政优益权的司法审查，体现司法独立和司法为民。《行政诉讼法》第一次明确将行政协议纳入行政诉讼程序中，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》对于行政协议审理过程中的受案范围、管辖原则、主体资格等作出了细化规定，特别是确立了行政优益权的司法审查制度［6］。要改变各级人民法院不敢审、不能审、不愿审行政案件的落后理念，确保人民法院敢于排除行政机关的不当干预，提高法官的理论素养和专业素质，提高适用法律的专业能力，公正评价行政机关行使行政优益权的条件和程序，实现公平、公正判决，让每一个行政相对人在每一个行政协议案件中感受到公平和正义［7］。

综上所述，行政机关运用行政协议管理社会公共事务提高了行政管理的水平，提高了行政管理的效率，提升了财政资金的使用效果，有利于法治政府、诚信政府的建设。但是，行政机关在行政协议的履行过程中滥用行政优益权的行为损害了政府形象，损害了行政相对人的合法权益。因此，在行政协议的订立、履行、解除过程中，应当遵循行政法的基本原则，合理限制行政主体的公权力，防止行政优益权的滥用，优化行政相对人的救济机制和渠道，保障社会主义市场经济的稳定、健康和可持续发展。