城镇子女宅基地使用权继承

王至宇

（河北工程大学，河北 邯郸 056038）

在2020年9月9日发布的“十三届全国人大三次会议第3226号建议”答复中就农村宅基地使用权登记问题、土地承包经营权流转等问题作出了详细答复。城镇化的进一步发展，越来越多的农民进城工作，为了更好地在城镇购房以及子女上学，他们把户籍从农村迁至城镇，进而“关于农村宅基地使用权登记问题”的答复引发了社会的共同关注，答复中明确指出：城镇户籍子女可依法对存有房产的宅基地使用权进行继承并办理不动产登记。

一、农村宅基地继承的价值

（一）有利于解决法律的冲突

《宪法》第十三条规定了公民的合法财产不受侵犯，国家依法保护公民的财产继承权。

《民法典》第一千一百二十二条规定了遗产是自然人死亡时所遗留的个人合法财产。

《土地管理法》第六十二条规定了取得宅基地使用权需满足三个条件，即“一户一宅”、面积符合规定、本集体经济组织成员［1］。

显然，《土地管理法》中的规定与《宪法》与《民法典》中规定相冲突。宅基地上所附着的房屋及相关配套措施应是农民的合法财产，农民的宅基地使用权属于用益物权，是农民的合法个人财产，它应当是属于继承范围之内的［2］。另外，根据我国法律中规定的“房地一体”的原则，也应该认定在宅基地上存在房屋时，继承人可以合法继承被继承人所有房屋以及其所占有宅基地部分使用权。

此外，将宅基地使用权限于本集体经济组织成员也不符合现在的实际情况。城镇化进一步发展，越来越多的农民进城务工，为了便于购房以及子女接受教育，他们将户籍迁至城市。若依照《土地管理法》中的规定，离乡迁户的农村人丧失了农村集体经济组成成员的身份，均无法取得宅基地的使用权。很明显，这样是不符合实际情况的，会给已经进城的农民带来巨大的束缚，不利于社会发展的。再者法律针对同一物权的保护应是平等的，城镇居民可通过继承获得房屋与土地，不应因为身份的改变而剥夺农民对于宅基地以及祖屋继承的权利。

该《答复》针对城镇户口是否能够依法继承宅基地使用权的问题作出明确答复，调和了这三者法律之间冲突的部分，使我国的农村宅基地继承更加明确，具有可行性，更好地保护了农民的财产。

（二）有利实现农村宅基地的价值

城乡结构的改变和农村经济的发展使宅基地使用权不再是以居住保障为唯一价值体现，新农村的建立、发展，宅基地的财产价值也逐渐显现，财产价值的日益彰显促使宅基地继受取得成为可能［3］。宅基地使用权设立是在城乡二元结构的基础之上，而随着经济和城镇化的迅速发展而逐渐趋于瓦解，以居住保障和初始取得仍作为其唯一旨要的制度设计也与当今社会不相适应。城镇化的高速发展，越来越多的农民进城务工并且定居，这种单向人口流动，降低了对宅基地本身居住保障的刚性需求。通过允许城镇子女可依法继承宅基地使用权，可使宅基地使用权在除发挥其居住保障功能之外，为农民获得财产性收益提供便利。

（三）有利于保护农户的私有财产

农户通过申请获得宅基地的使用权，他们在获得的宅基地上建造房屋，对于一部分农民而言，一栋房屋可能就是他们一生奋斗的成果，如若因为继承主体的身份的限制而剥夺了他们的继承权，则会造成公权力对公民合法财产的侵犯。不动产可能是农民的最重要的财产，实现农村房屋以及宅基地使用权的无差别继承，不仅会激发农村创造财富的热情和动力，也充分体现了《宪法》中所规定的“私有财产不可侵犯”的重要价值；同时，允许城镇户口子女可依法继承宅基地，也可更好地维护乡情，传承传统文化。

二、农村宅基地继承相关规定的缺失问题

（一）农村宅基地可继承范围的认定

本《答复》中已将宅基地的继承进一步进行了限制，需在宅基地上有房才可以进行继承并登记，单独继承宅基地使用权是无法进行的。但当宅基地使用权被继承之前符合拆迁安置房、安置地的规定要求的，其宅基地所对应的拆迁安置房、安置地是否可以作为继承的标的，拆迁安置房、安置地通常被认为是对宅基地被征收、征用后的一种补偿，实质上是一种产权调换，其根本目的还是保护农户的基本生活权利，保障农户最基本的生活需求。至于拆迁安置房，是对被拆迁人的原居住房屋进行补偿，其是源于地上房屋的，从法理角度来看视为其与原房屋具有同一性。而拆迁安置地首先就意味着原始宅基地确已破灭，若被拆迁人再次拥有宅基地使用权就必须由村集体经济组织重新进行安排、分配，就回溯到了宅基地使用权的初始取得，并非宅基地使用权的继受取得，故而在该种情况下不能对安置地进行单独继承［4］。

（二）当户内仍有剩余人员时如何进行继承

当农户仍有剩余人员时，其已经落户城镇的子女是否可以主张进行继承，其继承时应该按照什么原则进行继承。在法律实务工作中，普遍认为：宅基地使用权是从属于集体土地使用权的，是本户中所有家庭成员所共有的一项特殊权利，家庭成员之间的共有权不应随着被继承人的死亡而消灭；而在法理理论中，因离婚、分家、家庭成员死亡而致家庭关系变动后可以请求分割。此外，宅基地使用权设立的初衷是对农户的基本权利进行保障，满足他们的基本生活需求。当有继承权的人与同样具有继承权生活在本宅基地上的本集体成员之间发生冲突后，应该怎样去平衡。显而易见，户内的剩余人员对于该宅基地使用权的需求强于已经落户在城镇的子女，应当给予剩余人员有关宅基地继承的优先权。

三、城镇子女继承农村宅基地的风险防范

一是要防范继承难、登记难的风险。应当成立专门机构对农村宅基地进行统一登记，建成完备的宅基地档案，并以此作为宅基地执行的参考依据。通过专门机构对于宅基地具体情况的登记，可及时掌握宅基地的使用情况，在发现宅基地闲置等问题后也可及时解决。同时成立配套的城镇户籍子女继承农村宅基地登记制度，在城镇户籍子女在进行继承时可以实现继承与登记，可以继承开始时就充分了解该户的继承情况是否符合《土地管理法》的基本原则，对于不符合条件的继承及时了解以及处理。

二是要防范农户的利益受到侵害的风险。村庄是中国乡村社会的基本单位，承担着本村农民生活的基础功能，公共设施、服务需要依靠集体经济组织来负担。但城镇子女入住村庄后，村中的村民逐渐多元化，集体经济组织对于村庄内的基础服务投资的动力会受到影响，致使村庄内的公共性服务衰退，使村民生活幸福指数下降。为防范该风险的发生，应设立有偿使用制度，更好保护到村庄中原住户的利益，避免了通过继承取得宅基地使用权享受村集体的福利同时不为村集体作出贡献，此外，有偿制度的建立也会使得城镇居民在继承宅基地时做好衡量，可在一定程度上减少继承后仍存在宅基地闲置的情况。

三是要防范乡村伦理被破坏的风险。中国传统农村社会是一个建立在“血缘和地缘”基础上的熟人社会，其纽带为“人情”，其基础为“互信”，并且将“人情”与“互信”作为农村社会中相互交往的基本伦理［5］。当城镇居民与农民混居一起后，因生活习惯、文化背景与价值观等的不同，农村居民本身的生活观、家庭观、道德伦理观等必定会受到一定程度的冲击与挑战。为应对该风险，首先需要大力发展农村经济，经济是伦理道德建设的物质基础。将农村经济发展作为切入点，才能对农村伦理道德健康发展奠定物质基础。其次，完善基于地缘的乡村自治制度，梁漱溟先生就曾提出“许多事情乡村皆自有办法，许多问题乡村皆自能解决。”而就乡村中人员日渐多元化，应结合乡村自治组织方法，同时吸收城市居民参与乡村治理，构造现代化新农村自治体系。