行政法视角下烟草行业零售客户信用管理法律风险探析

李 剑

（株洲市烟草专卖局，湖南 株洲 412000）

面对日益艰巨而复杂的烟草市场治理任务，传统常规的强制性命令性的治理手段显得捉襟见肘。在大力开展社会信用体系建设的背景下，行业也开始开展对零售客户的信用管理探索。鉴于烟草行业垄断性、计划性和政企合一的特殊性，运用行政法基本理论对零售客户信用管理（信用监管）行为的法律属性、法律风险及其应对开展分析研究，有重要的理论和实践意义。

一、卷烟零售客户信用管理的法律属性分析

有观点认为，信用管理属于行政处罚中的声誉罚或资格罚。［1］从失信惩戒的运行机制来看，管理主体通过信用信息披露，并运用行政裁量或限制、剥夺相对人的利益预期，实现“信息惩罚”从而间接指引相对人的行为。［2］但是，单纯地以现有的类型化行政行为理论来解释信用管理仍有不妥。

第一，虽然信用管理中的使用公布失信人员信息的惩戒手段，是通过贬损相对人的声誉来实现管理效果，但声誉罚本身尚不在《行政处罚法》规定的行政处罚种类之中，也无法从行政处罚种类的兜底条款——“其他法律、法规规定的处罚”中找到依据。

第二，现有法律中尚未对信用管理赋予设定行政处罚的立法权限。目前无论是国家层面的社会信用体系还是行业层面的零售客户信用管理，所依据的均为中央文件、法规、规章及规范性文件，法律效力层级不高。在现行立法体制下，在没有明确的法律授权的前提下，对信用管理定性为行政处罚某一类别既不合法，也容易导致社会公众的合法性怀疑。

第三，信用管理的程序与行政处罚的程序并不相同。例如信用信息的采集、信用评价结果的告知、异议的处置，虽从性质上和行政处罚的证据收集、决定告知、权利救济有相似性，但实际操作程序均与行政处罚大相径庭。

可以看出，行政处罚虽然与信用管理关系密切，某种程度上可以说，行政处罚是信用管理的“武力”支撑，也是信用监管的极端方式，但不能将信用管理单纯等同于行政处罚。综合分析零售客户信用管理的法源、内容和实践情况，零售客户信用管理应理解为一种间接的、柔性化的管理方式。［3］

二、零售客户信用管理的制度功能优势

一是有助于确保烟草专卖处罚结果的有效履行。一般来说，烟草专卖处罚结果需依靠法院强制执行方能确保行政处罚结果履行，但因为涉烟案件的存在数量多、单个金额小的特点，法院有限的执行资源难以覆盖涉烟案件，而且，手段过于刚性，风险较大，一旦出现瑕疵，容易引起争议和诉讼。而信用管理注重以干预预期关联性经济利益，即以经济动因的方式确保义务履行，［4］使不履行处罚结果的零售客户在卷烟经营活动中“处处受限”，这样往往大于强制执行的效果。

二是有助于提高烟草专卖监管的精准度。信用管理有助于缓解有限的专卖行政监管资源和繁重的监管任务之间的冲突，实现监管资源的优化配置。零售户信用管理同时运用守信激励和失信惩戒两种手段，根据不同的信用状况分配不同的监管资源：例如，对长期守法守信经营的零售客户提供货源分配的倾斜或终端服务支持等，进一步对零售客户的“信用资本”予以“增值”，提高其守法守信经营的主动性，同时，对此类零售客户减少行政检查频次，将监管资源向信用状况较差、违法违规发生频率更高的零售客户倾斜，依法将恶意扰乱烟草市场的零售客户予以取缔，并实行准入禁止，实现专卖监管的精准、优化、高效，推动卷烟零售客户和烟草公司形成更加紧密的利益共同体。

三是有助于推动烟草市场治理融入社会综合治理。虽然烟草行业的信用管理大多数仍限于行业范围之内，但与社会信用体系建设的精神和要求是高度契合的，在政府监管、行业自律、社会协同、公众参与之间建立有机联系，统合多种利益需求，［5］部分地方的烟草行业，如湖南株洲、娄底，山东威海均在当地社会信用体系建设工作进行了富有成效地对接和融合，探索由单一行业主管部门的线性监管到多元合作的网状治理模式，推动烟草市场与社会共治的有机融合。

三、零售客户信用管理的法律风险

（一）零售客户信用管理缺乏上位法支撑

目前，行业的信用管理主要依托于国家烟草专卖局的相关文件或各地政府有关信用体系建设的规范性文件为主，立法位阶较低，且大多为抽象的指导性文件，缺乏具体的核心的信用信息或数据以及信用管理工具的规定，信用管理缺乏直接的法律依据，这是基础性、结构性的缺失。而新颁布的《行政处罚法》第二条规定“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”，依此逻辑信用管理中的惩戒性手段很容易被认定为于法无据的行政处罚，由此产生的行政复议和诉讼风险极大。

（二）零售客户信用管理缺乏必要的法律规制

从社会其他领域信用管理的实践来看，信用管理存在泛化滥用的趋势。从行政法视角下看主要体现为两方面：

1.违反不当联结禁止原则

禁止不当联结的原则，又称实质性关联原则，指行政机关实施行政行为时，不得课以与本行政行为目的无关的行政处分。［6］即二者之间要有内在关联，禁止无关的考虑。而见诸报端的主要在“老赖欠钱儿子上学受株连”“献血加信用分”，均有违反不当联结原则之虞。

2.违反比例原则

比例原则是行政法的主要原则之一，简而言之就是“过罚相当”，信用管理的有些手段的确对某些失范行为的治理有效，但并不是所有的失范行为都应当纳入信用管理的应用范围。烟草行业的零售客户信用管理也存在同样的风险，由于行业的垄断性、计划性，还存在一些特殊的规范性要求，例如按时订货、不得用同一IP地址订货等等，此类行为在社会公众中还未获得广泛认同，不宜纳入信用管理的范畴。

四、风险应对方案

（一）以相应的法律规范支撑信用管理的合法性

除现有有关信用管理的规范性文件以外，应根据信用管理不同内容寻找相应的法律规范作为支撑，例如零售客户信用结果的披露可纳入政府信息公开的法律规范范畴。对零售客户的信用评价则属于行业管理主体对零售客户信息的主观价值判断，可通过制定规范性文件作为制度支撑。对零售客户施以货源分配倾斜、服务优化等预期经济利益调整的信用褒奖或惩戒措施，属于行业管理主体，作为经营主体（企业）的客户管理行为，应制定公平的管理制度文件。对于涉及准入资格的惩戒措施，例如对失信零售客户纳入“信用黑名单”禁入烟草市场，则需以行政法规为最低位阶的法律依据。

（二）信用管理措施需与监管目的紧密相关

对零售客户的失信行为惩戒应当与失信行为本身密切关联，以实现监管目的为限，例如对零售客户的非严重违法行为，其信用惩戒应限于卷烟经营范畴，例如调减货源、增加检查频次，不宜施加社会联合信用惩戒，影响其贷款、出行等等。

（三）信用管理措施应选择“相对损害较小的手段”

这是比例原则的要求，即在多种方案中选择对行政相对人权益损害最小、最具有合理性的方案。［7］这要求烟草行业管理部门在开展零售客户信用管理时，应当在法定权限内进行区别化对待。例如对轻微失信行为或首次失信行为，应设置修复机制，为零售客户在一定期限内自我纠正失信行为提供机会，以警示约谈、限期整改、主动学习等柔性措施，督促失信零售客户及时规避信用惩戒损失。

综上，烟草行业零售客户信用管理符合社会治理方式变革的趋势和要求，但要实现预期目标，绝非易事，需要行业管理部门与广大零售客户逐步形成共识，在法治框架下，不断完善各项内容和制度，才能真正做到合法高效地发挥信用管理的功效。