检察官业绩考评与员额退出机制衔接研究

陈 琳

（重庆市渝中区人民检察院，重庆 400010）

最高检《人民检察院检察官员额退出办法》（下文简称《办法》）、《省以下人民检察院检察官员额动态调整意见》（下文简称《意见》）、《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》（下文简称《规定》）等规定的出台，完成了对检察官业绩考评机制和员额退出机制的基本设计，考核体系与标准、退出事由及程序等重点问题都有了明确规范，为运行实践提供了依据。但在实践中仍有较多问题和不足，亟待完善。

一、两项机制衔接的基本情况

两项机制在员额退出事由与业绩考核评定标准的内容上存在关联和交叉；在程序和后果上能够衔接，考评结果可作为员额退出的依据；在机制的价值目标上相契合，二者目的均为实现检察官的优胜劣汰与监督激励，从而促进司法公正。

二、两项机制衔接运行存在的问题及困难

（一）退出程序的适用标准有差异。对于“重大司法过错”这一应当退出员额的情形，《规定》和《办法》并不完全一致。《规定》第二十八条第二款“经检察官惩戒委员会审查认定存在故意违反法律法规办理案件、因重大过失导致案件错误并造成严重后果的，检察官当年年度业绩考评应当评定为不合格等次”。同时，依据第三十条第三款，业绩考评不合格的“应当退出检察官员额”。而《办法》第五条“经检察官惩戒委员会审查，提出构成故意违反职责或者存在重大过失的意见，被所在人民检察院作出调离司法办案岗位、免职、责令辞职、辞退等处理决定的，应当退出员额”。二者存在三点区别：第一，是否要求“造成严重后果”；第二，要求检察官惩戒委员会对“重大司法过错”予以认定，或仅提出意见；第三，是否以检察院作出“调离司法办案岗位、免职、责令辞职、辞退等处理决定”为条件。显然，两项规定之间未做到无缝衔接，可能出现依据业绩考评结果应当退出员额，在《办法》中却未达到适用条件的情况。

（二）未设置必要的回避制度。依据《检察官法》和《规定》检察官考评委员会系检察官业绩考评的主体，由五至九人组成，涵盖院领导、职能部门主要负责人和检察官代表等，主任由检察长担任。依据最高检《关于检察长、副检察长、检察委员会专职委员办理案件有关问题的意见》等文件要求，担任领导职务的检察官业绩考评适用区别于其他检察官，但《规定》未就相关职能部门主要负责人和检察官代表的考评作出规定，仅提及“业务部门负责人的考评，由分管检察长提出考评等次初评意见，经检察官考评委员会研究后提出考评等次意见”。未对非领导职务的考评委员会组成人员“自我考评”作禁止性规定，有违程序公正。

（三）因考评退出员额的职级转任不明确。《员额退出办法》规定“检察官退出员额后仍在检察机关工作的……按照检察官等级晋升审批权限，综合考虑任职资历、工作经历、工作业绩等因素，在规定的职数范围内，比照确定职务或职级，转任为检察辅助人员或者司法行政人员”。实践中，检察官与检察辅助人员、司法行政人员在各职务层次的“职数”设置上存在较大差异。例如，某基层检察院经上级核定，四级高级以下检察官职务不限制职数，凡任职期满且考核达标的可以直接晋升；然而，检察辅助和司法行政人员在各职务层次均作了职数限制，且在员额制套改完成时，部分职数已全满或超用，导致同序列的人员中如无退休、入额、调离、离职等情况出现，相关人员在符合晋升条件后因无职数可用而不能晋升。类似情况并非个例，大量存在于基层。故检察官因考评不合格而退出员额时，应平级转任还是降级转任以作惩戒？转任时能否占用辅助和行政人员的职数？如何规定才能兼顾公平？是亟待解决的问题。

三、两项机制衔接的对策和建议

（一）设置科学、统一的评价标准。随着司法责任制改革在全国全面铺开，高检院正在逐步完善考核指标体系，细化评价标准。笔者认为，在立足我国司法实践的基础上，可以借鉴法国经验，①在法国，检察官被称为站席司法官，受《司法官身份法》约束，在司法实践中，其代表所属检察机关行使检察权，其晋升考核既要受内部制约（最高司法委员会），又会遭外部影响（司法部部长），为了避免考核的主观化，法国将每位检察的“行政档案”中的业绩考核内容细化为28项指标，而检察官还必须单独接受（1）部门管理能力；（2）执行刑事政策的能力；（3）上下级沟通能力；（4）融入团队的能力；（5）执行计划的能力；（6）公诉和在法庭上进行辩论的能力。将检察官的个人办案能力、品格、年龄、所处地域等因素纳入评价体系。同时，检察官业绩考评与检察官员额退出两项机制，在相同问题的评价上保持一致，检察官的考评制度可以视为员额检察官退出机制的前置程序之一，必须保证渠道畅通。

（二）引入外部考核监督机制。目前，检察官业绩考评的主体设置优缺点十分明显，优点是考评人员系被考评检察官的领导或同事，了解检察官的履职能力、业绩和态度，能够快速评价；缺点则是容易失去评价的客观性，因为评价人员和被评价人员的关系密切，在考核时容易受个人好恶和感情因素的影响，甚至容易出现“自评”的情况。笔者认为，可以考虑在保留内部考评的基础上，借鉴日本的经验，②在日本，检察官资格审查会由从国会议员、法官、律师及日本学士院会员以及其他有学识经验者中选任11名委员组成，检察官资格审查会每3年对检察官是否合格进行审查，考核内容主要包括工作业绩、工作能力、性格和工作适应性。考核分为A、B、C、D、E五级，作为职务晋升和人员奖惩的重要依据。邀请人大代表、人民监督员、服务对象组成外部监督组，对员额检察官的平时工作态度、成效、处理群众问题等项目进行打分，并作为内部评估时的重要依据，尤其是涉及员额检察官退出时的考评，外部考评结果应作为一项必须列明的条件。

（三）增设考评回溯机制。考评主体依据考评回溯机制，在特定情形下可以启动程序，对员额检察官入额前或者过往年度所承办的案件进行重新考评。主要情形包括：其一，若发现员额检察官入额前或在过往年度所主办的案件存在“重大司法过错”，可以启动回溯考评程序，若经考核评定，认为符合应当退出员额的情形，可作为本年度业绩考评结果启动员额退出程序，不宜追溯检察官的入额资格或先期职务行为效力。其二，当员额检察官所承办的案件出现瑕疵时，笔者认为亦可进行回溯，启动倒查程序，对于连续出现重大瑕疵案件，经查证以后可依据“不能胜任检察官职务”提请惩戒委员会要求其退出员额，对于一般性的程序性瑕疵可加以申斥，从而促使其把好案件质量关。

（四）明确转任定级标准。当前，我国检察官、检察辅助人员、司法行政人员分别实行单独职务序列管理，职级与行政级别完全脱钩。三类人员的晋升并非随着工作年限的增长而自然增资，会受制于各职务层次的“职数”限制。而实践中，许多检察院在管理三类人员时在职数上实行“混用”，这一做法有便于管理、方便协调的优点，但也容易造成各类人员之间的职数不平衡，从而导致部分人员晋升困难、三类人员之间的职务转换不畅。如何化解“职数”矛盾，可以从以下方面考虑：其一，放宽对检察辅助人员的职数限制；其二，综合考虑检察辅助人员晋升、员额检察官的退出等情形，明确各类人员的职级、职数对应关系；其三，打通检察官“向下”退出、司法行政人员“平行”转入及检察官辅助人员、“向上”晋升转换渠道，真正实现职位转换。

（五）前置考评异议机制。引入异议机制，目的在于保障检察官抗辩权利，当员额检察官对考评机制的结果存在异议时，可申请启动异议机制，考评小组须对检察官提出的异议进行回应，回应的方式可以是谈话、公布考核细节、就异议事项重新考评等。异议机制可视为申诉的前置程序，起到缓冲的作用，避免在考评过程中激化矛盾。

总之，检察官员额退出机制与检察官业绩考评机制皆是司法配套改革的重要内容，对员额制和司法责任制的全面落实发挥着重要作用。但由于推行时间不长，实践中仍存在诸多问题，必须结合检察工作实际逐步探索完善，才能保证检察官精英化道路的畅通。