法律解释方法于党内法规的镜鉴论析

黄力丹

党内法规解释制度的完善是党内法规制度建设的重要组成部分，也是党内法规得以高效实施的有效路径。中共中央印发的自2013年至2022年间关于党内法规制定工作的两个五年规划，均体现了对党内法规解释工作的高度重视和持续推进的决心。加大党内法规解释力度迫在眉睫。其中，党内法规解释方法是制度建设中不可回避的方法论问题。解释方法的确立与优化，对于明晰文本含义、指导实践具有重要意义。

一、加大党内法规解释力度的意义

（一）有利于提高党内法规执行力

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”①中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.因此，属于广义“法范畴”的党内法规，亦强调执行与实施，以充分释放党内法规的活力。高效的实施以正确的理解为基础。然而，党内法规具有显著的政治属性，所述概为高屋建瓴指导思想之阐微，决定其语言具有相对模糊的特点②段磊.论党内法规的明确性原则[J].法学评论，2019（05）.，无形中增加了理解的难度。通过解释有利于提升党规文本的明确性，有效防范因理解错误而导致的执行错位，切实提高党内法规的执行力，指导依规治党的实践。同时，党内法规主要约束党组织和党员干部，对其行为和思想产生直接指引作用。加大党内法规的解释力度，有利于全党上下正确理解规范文本和规范要求，降低因个体理解差异引发的文本异化风险，从而达到思想的高度统一，指引广大党员自觉遵守，减少和杜绝选择执行、随机执行的现象发生，切实维护党内法规的权威。从这个意义上讲，加大党内法规的解释力度是提高其执行力的需要，是促进依规治党落地见效的动力源泉。

（二）有助于实现党内法规与国家法律的有机衔接

党内法规制度体系与国家法律体系同属中国特色社会主义法治体系框架。二者的“内在统一”决定了需共同推进、一体推进，并建立相应的机制搭建党内法规和国家法律的衔接平台，以双轮并驱的合力形成依法治国、依规治党的良好格局③王勇.正确把握国家法律与党内法规之间的关系[J].理论视野，2017（04）.。目前，相较国家法律，党内法规解释制度建设相对薄弱，此差异不利于化解话语体系各异的区隔，弱化了党内法规与国家法律“对话”功能。因此，要想搭建党内法规与国家法律衔接的“触桥”，必须从加大党内法规解释力度入手。

1.有助于实现党内法规与国家法律在规范内容上的衔接。从现实情况看，党内法规和国家法律之间在某些内容上存在不一致①姬亚平，支菡箴.论党内法规与国家法律的协调和衔接[J].河北法学，2018（01）.。例如，对相关人员收受礼金的行为，党内法规和某些行政法规均有规定，但前者的规定更为严苛②《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》第2条规定，“各级领导干部一律不得接受下列单位或者个人的现金、有价证券和支付凭证。”而《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》第7条则规定，“在对外公务活动中，对外赠送礼金、有价证券时，应当予以谢绝；确实难以谢绝的，所受礼金、有价证券必须一律上缴国库。”。对同一行为在规范尺度上的差异，容易使党员干部产生认知冲突，直接导致行为偏差，有损党规与国法的权威。因此，在清理修订工作尚未完成之前，对此种情况进行解释并形成统一表述，协调文本差异的冲突，对实现党规与国法的有机衔接至关重要。

2.有助于实现党内法规与国家法律在实践运行中的衔接。曾哲教授认为，在党内法规与国家法律衔接中，不仅应当关注内容上的协调，也应当注重效力上的衔接③曾哲，周泽中.新时代党内法规的制度基础与发展逻辑[J].中共福建省委党校学报，2020（01）.。社会主义法治应坚持党的领导，党的领导依靠社会主义法治，这意味着党内法规与国家法律在实施与适用过程中，不可单兵突进，而应当互相配合形成融贯合力，要求党内法规与国家法律发挥各自的制度优势，补齐制度短板。因此，迫切需要改变当前党内法规解释制度相对薄弱的现状，完善党内法规的解释制度，充分发挥党内法规与国家法律的规范效用，实现党内法规与国家法律在实践运行中的有机衔接，使党内法规与国家法律在实践互动中共同实现宪法的愿景，从而巩固党执政的制度基础，保障依法治国行稳致远。

二、当前党内法规解释遭遇的困境

（一）制度层面：解释方法指导规范亟待确立

目前，党内法规解释工作主要依据《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《规定》）以及《关于加强纪检条规解答工作的通知》（以下简称《通知》）等展开。它们分别对党内法规解释机关、效力和针对纪检条规解释工作的问题等进行了规范。

从解释依据上看，现有规范虽已初步构建起党内法规解释制度的基本框架，但对于采取何种方法进行解释尚无明确指导④肖登辉，覃振锦.试论党内法规解释制度的完善[J].黑龙江省政法管理干部学院学报，2020（03）.。且现有党内法规解释数量较少，并呈现出向党的纪律检查倾斜的分布形态⑤王建芹，马尚.党内法规解释功能的若干基础性问题研究[J].学习与实践，2019（11）.。

从党内法规解释文本上看，解释领域集中固然体现了党内法规解释刚需，但也反映出党内法规解释工作推进不甚均衡，以及解释方法发展掣肘的问题。反观国家法律，其解释方法已经具备丰富的理论积累，各种解释方法既具有不同的功能面向，彼此又互为补充，且广泛运用于法律实践中，成为司法裁判、争议调解、仲裁等解决纠纷的重要手段。

因此，党内法规解释制度亟需完善，党内法规解释方法仍需进一步明确与优化。

（二）理论层面：解释方法理论研究相对欠缺

现有研究主要集中于党内法规解释权的配置、党内法规解释所遵循的原则等方面，而对于党内法规解释方法等微观技术性议题的专门研究较少①王立峰，韩建力.党内法规研究的现状、热点及趋势——基于CNKI期刊（1992-2018年）的文献计量分析[J].探索，2019（05）.。此前，已有学者对《制定条例》和《立法法》中涉及解释工作的具体条文从篇幅多寡、占比轻重、详略程度等维度进行了比较，发现党内法规解释在整个党内法规体系中地位较低，没有得到如法律解释的同等重视，相关理论研究亦有所欠缺；同时，在少量涉及党内法规解释方法的研究中，亦存在对法律解释方法借鉴的忽视，或未能结合党内法规自身的特殊性直接刻板“移植”②廖秀健，雷浩伟.完善中国共产党党内法规解释体系[J].长白学刊，2019（04）.。

（三）实践层面：解释方法借鉴不足凸显滞后

中共中央关于党内法规制定工作的两个五年规划，均提及要高度重视党内法规解释工作，从“做好党内法规解释工作，保证……准确理解”到“加大解释力度，推动……全面准确理解和适用”。这样的表述转变传达出两个信息：第一，党内法规解释工作目前并未得到全面推进；第二，加大解释力度不仅需着力提升理解的准确性，亦强调实践层面的准确适用。党内法规是中国共产党在实践中不断积累和革新的规范总结，尤其需要注重时代性，以解决实践中出现的新情况③姚国建.论党内法规解释原则的确立[J].理论视野，2020（06）.。然而，当前党内法规解释正处于制度指导不足以及理论研究相对缺乏的发展空窗期，且对国家法律解释方法的借鉴不足，解释力度弱化可能导致理论与实践的衔接断层，制度滞后性愈加凸显。

1.解释力度不足导致党内法规滞后于时代变化。面临时代更迭衍生的新课题，诸如数字治理困境、人权内涵的丰盈等，都要求相应制度予以回应，依托制度之治实现社会主义法治。社会主义法治必须坚持党的领导，党内法规作为指导党内治理实践的静态文本，时代课题的变更应在其中有所体现。然而，党内法规自身的相对稳定性与保障党内法规权威性的要求决定其不宜像政策一般频繁变动。因此，可以通过解释实现党内法规稳定性和实践变动性之间的动态平衡，同时以法律解释方法为基础构建自身解释方法体系作为技术支撑，在实践中不断完善与优化。

2.解释力度不足无法应对同时代下实践中出现的新情况和新问题。鉴于客观情形的自然变更与难以克服的主观有限理性和实践预测能力，一些列举式规定无法穷尽和涵盖越来越多的新表象。以完善的解释制度构建党内法规文本与治理实践的枢纽，并借助多元的解释方法应对实践的多种新情况和新问题，集成实践对制度的反馈，反促制度的升级转型，有助于弱化制度的滞后性。

三、党内法规对法律解释方法的借鉴

（一）党内法规与国家法律具有部分同质性

1.解释需求共通。党内法规和国家法律存在部分共通的解释需求，主要体现在以下三个方面：

第一，具化文本，提高党内法规含义的明确性。与国家法律相比，党内法规存在较多的不确定概念需要阐明以及某些宏观的条款需要具化，运用解释方法可以有效控制语言的弹性，避免语义的过度放大，由此实现抽象化到具体化的转变。

第二，弥补漏洞，增强与实践的同步性。社会的日益进步映射出制度的相对保守，既有制度在新的现实空间下暴露出或多或少的漏洞。为了维护整体运行的稳定，对其进行解释形成制度“补丁”，及时提供指导实践的依据，是可行之径。

第三，协调冲突，维持党内法规的内部同一。国家法律无论在修改、制定亦或解释的过程中，皆强调遵循法治统一原则，党内法规亦如此。《党章》第七条第7款表明，党内法规制定时应当遵循维护党内法规体系统一性和权威性的原则，而党内法规的解释与党内法规具有同等效力。因此，亦需将此原则奉为圭臬，规避与既存文本相冲突的风险。

2.党内法规与国家法律立场一致。党内法规虽然以党组织的活动和党员的行为和思想为规制对象，但其最终指向是为了实现广大人民的利益，这个宗旨与我党坚持“以人民为中心”的初心与使命相吻合。同时，我国《宪法》亦规定：“我国的一切权利属于人民。”最高权力机关代表着人民的意志和利益，因此，党内法规与国家法律具有一致的人民立场①李哲.党内法规与国家法律、全面依法治国的辩证关系研究[J].新疆大学学报（哲学·人文社会科学版），2020（03）.。基于共同的立场对文本进行解释，法律解释方法对党内法规解释制度的完善颇具借鉴意义。

3.党的主张和国家意志高度统一。党内法规集中体现党的主张，国家法律则突出体现国家意志，中国共产党的宗旨与国家利益的需求相契合，共同目标都是为了人民的幸福生活，党的主张与国家意志具有高度的一致性②胡业勋.实现党的主张、国家意志、人民意愿的高度统一[N].中国纪检监察报，2018-03-15.。有学者认为，党内法规在一定条件下可以转化为国家法律，以此实现党的主张到国家意志的升华，但侧重关注的是转化过程中应当建立何种程序以贯彻党的意志并确保其实施③郭春镇，曾钰诚.党规中的法理思维[J].理论探索，2019（01）.。然而，党内法规向国家法律的成功转化不仅需要关注程序，亦需要相应的制度支持。通过选鉴国家法律中的解释方法，以完善党内法规的解释制度助力党内法规向国家法律的有机转化，是强化党的主张与国家意志统一性的因应之策。

（二）法律解释方法运用于党内法规的路径选择

1.法律解释方法的选择。法律解释方法脱胎于解释规律的总结与实践经验的归纳，类型多样且互为补充，逐渐形成了较为完善的体系。多样化也意味着需要对其进行抉择。因此，在对党内法规进行解释时，应将不同方法的功能面向与实际解释需要的契合度进行对比，审慎选用。

第一，文义解释。文义解释强调以文本为解释范畴，旨在探究字面含义或具化文本，是一种相对基础且使用较频繁的方法。法谚云：“对法律最好的解释是法律本身。”党内法规解释亦不能随意脱离文本，从而保护规范对象的可预测心理，保障党内法规有效落实。党内法规亦可借鉴文义解释，对正确理解和适用党内法规有所助益。

一是有利于探究立规原意。文义解释强调以文本为基础，无需进行价值判断，也不进行限制或扩张，是一种相对独立且客观的解释方法。有学者认为，可以采取文义解释探寻党内法规原意或说明其应然含义①吕品.关于党内法规解释制度建设的思考[J].理论视野，2019（04）.。实际上，最了解立规原意的应该是制定主体，但是据我国实践来看，目前党内法规解释呈现出解释主体与制定主体实质分离的状态②王建芹，马尚.党内法规解释权配置若干问题探讨[J].理论与改革，2020（01）.。因此，各类解释主体对党内法规进行解释时，忠实于文本是最稳妥的做法。

二是有利于提高文本的可接受性。无论解释对象是国家法律亦或党内法规，皆需要以文本为基础，尤其对概念、术语而言，因为概念往往是对客体共性的抽象表达，术语亦需专业背景知识作为支撑方能理解。因而，有必要采取文义解释的方法，用较为简洁和通俗的表述作进一步地阐释，提高文本的“显性化”程度。

诚然，文义解释对党内法规的理解大有裨益，但是在运用中也需要注意以下三点。

一是党内法规和国家法律在一些常用概念上具有重合，例如“应当”“等”之类的概念，往往需置于具体规范中才能得到准确解释，不可一概而论。

二是在进行文义解释时，对字面含义理解切勿过于生硬，传递到实践层面一以贯之，其结果将可能与立规初衷背道而驰。

三是尽管党内法规与国家法律之间有使用文义解释的共同基础，但其解释依据却不尽相同。对于国家法律而言，文义解释主要以法理、文法、词典、语境以及生活经验为依据来确定文本的含义③王利明.法律解释学[M].北京：中国人民大学出版社，2016：142-144.，而党内法规还需要着重考虑其政治属性。

第二，历史解释。历史解释需以立法资料、演变过程、立法环境等作为佐证，通过洞悉立法者的意图来界定文本内涵及外延。

首先，党内法规鲜明的政治属性决定其有必要借助历史解释，将彼时的政治环境因素纳入其中，“破译”规范制定时立法者的特殊考虑，使文本含义更加丰盈立体。然而，历史解释强调探求立法者意图的特征决定其具有较强的主观色彩。在对立法者意图进行解读时，需注意其应当是整体意志的体现，而非某个体的立法意图，尤其是部分党内法规受到领导者的影响呈现出个性化的风格④陈光.论党内立规语言的模糊性及其平衡[J].中共中央党校学报，2018（01）.，更应尽量避免受此干扰形成过度主观的解读，造成释义的偏颇。

其次，党内法规和国家法律在历史进程中长期并存，可以运用历史解释方法分别考察彼时立法原意以及二者内在联系的动态变化，为党内法规与国家法律的衔接提供新思路。

当然，透过历史的视角，固然可以增加对党内法规理解的厚度，但亦有固步自封之嫌。于是有学者借助“视域融合”理论，提出解释主体在释义时应将历史和现实相结合⑤王建芹，马尚.党内法规解释功能的若干基础性问题研究[J].学习与实践，2019（11）.，在“古今结合”的新视域下赋予文本新的含义，变求证行为为创造行为，亦是对法律中历史解释方法的灵活运用和发展，更具现实意义。

第三，目的解释。目的解释是通过探求文本制定的目的来阐释其含义，与文义解释和历史解释具有密切的联系。其功能在于，当运用文义解释或历史解释出现复数结论时，可作为一种补充方法，双维解读实现经纬定位，从而选出最适当的结论。

首先，目的解释对文义解释的补充。当文义解释所依据的字词本身出现多种含义导致不能得出既有结论时，目的解释可以跳出该词组或句子所处的语境桎梏，以立法目的为指引，选择出最为合理的解释。党内法规往往从宏观层面对党组织的活动以及党员行为作出规范，其语言亦具有突出的政治特色，对概念、术语的理解产生分歧亦在情理之中，何况有些字词本身就具有多种含义。因此，在文义解释不足以阐明的情况下，可利用目的解释进行补充。

其次，目的解释对历史解释的补充。有学者研究了墨西哥、越南和英国的党政规章公开制度后认为，相比之下我国党内法规存在公开透明性不足的问题①姚尚贤.比较视域下党内法规体系的法治化进路[J].江西社会科学，2018（03）.。而公开性不足无疑会增加党内法规史料考察的难度。在此种情形下，可考虑通过目的解释以限定解释文本的外延，降低因史料考察不全面产生理解吊诡的风险。

第四，当然解释。当然解释运用的先决条件是在法律未明示规定的情况下，对同性质的案例依照规范目的及当然道理进行逻辑推演，认为其应属“不言自明，理所应当”地被包含在此规范使用范围中，从而进行出入罪的决断，属于论理解释范畴。

当然解释虽然主要适用于刑法领域，但党内法规中《中国共产党纪律处分条例》总则部分关于纪律处罚规则以及分则部分关于违反不同类型纪律的行为列举，与《刑法》设置具有显著的相似性②邹东升，姚靖.党内法规“党言党语”与“法言法语”的界分与融合[J].探索，2019（05）.。同时，据学者对一定范围的党内法规解释文本进行量化分析的结果显示，党内法规解释内容具有明显的靶向性，且主要涉及党的纪律和反腐建设领域，典型性违纪案件的解释占比较大，主要以“答复”为其文本形式③孙才华.论党内法规解释的规范化[J].湖湘论坛，2017（01）.。因此，当然解释在党内法规的运用中具有较大的可行性和适用空间，且主要考虑在违纪案例领域运用。

当前，对党的纪律建设虽取得了显著的成效，但仍然有许多问题需要规制。在贪腐违纪领域，数字技术使违规违纪行为“升级再造”，当实践中出现党内法规没有明确规定的违规违纪行为和处罚时，便显得力有不逮。基于此种现实需要，在维护制度稳定性的基础上，借助当然解释将其纳入既有规定的使用范围内，以此决定是否触犯了党规党纪以及采取何种处罚，既不过度规制，也不放松纪律建设。

2.重兼顾党内法规的特殊性。第一，突出党内法规的政治属性。政治属性是党内法规最重要的基本属性④王勇.论党内法规的政治属性[J].长白学刊，2020（04）.。在对党内法规文本进行解释时，除了在技术层面需要遵循特定的解释方法外，更加强调以党内法规的政治理念和政治主张为引领，突出党内法规的特性，避免因解释方法的借鉴造成党内法规与国家法律的混同。

一方面，尽管采用法律解释是为了使党内法规的涵义更加明确，但并非强调完全精确。根据党内法规显著的政治属性与其语言的模糊性之间的关系，可推知其相对于国家法律具有更大的解读空间。在进行党内法规解释时，需要注意解释的限度，限定在协调党内法规冲突、阐明疑义以及适应语境流变的功能尺度内，过于精确反而会降低党内法规理解的容纳性和实施弹性。

另一方面，对党内法规的解释不仅需要在语言表述上体现对政治性的遵循，更需要在具体含义中有所体现。如果将前者视为形式上的遵循的话，那么后者即为实质上的遵循。在对党内法规进行解释时，囿于解释方法运用的单一或者解释方法自身的局限性，例如，仅使用文义解释的方法时，思维可能会被束缚在纯语法、字词、语序上的界域内，对党内法规理解片面或者出现解释偏差，与整个政治环境格格不入，甚至背道而驰。

因此，在解释党内法规时，有必要结合当下的政治路线和方针等进行综合考量，把稳党内法规解释的方向舵。

第二，以遵循党章为第一要义。我们应当认识到，无论采取何种解释方法，党内法规的解释内容应以“党章为本”，与党章的价值理念相契合。

一方面，被“移植”的方法需要回应新的适用场域的需求，提高兼容性。虽然党内法规制度体系与国家法律规范体系统一于中国特色社会主义法治体系，但并不代表二者无所区隔，解释方法在不同体系中的适用亦应有所差异。缘于党章在党内法规体系中具有党内“宪法”的功能定位①周叶中，汤景业.论宪法与党章的关系[J].中共中央党校学报，2017（03）.，对其他党内法规进行解释时，应以遵循党章为第一要义。

另一方面，此种理念在《制定条例》中亦有所体现，《制定条例》第二十五条明确表示：“其他党内法规不能与党章相抵触。”是党章在党内法规体系中最高地位的确立；第二十八条在规定党内法规与其他规范相抵触应当被撤销的情形时，首先规定的是“同党章……相抵触的”，继而才是“同宪法和法律不一致的”，此顺位关系亦表明，党内法规的内容首先不能与党章相抵触。

第三，虑及党内法规对思想道德的调整。“法是由国家制定或认可的，调整社会关系的行为规范。”②张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2018：72-73.法律的基本特征明确表示其属于行为规范的集合，而党内法规中，对党员理想信念的引领以及对宗教信仰的约束，均体现思想亦属其调整范畴，这也是党内法规与国家法律的重要区别之一。然而，法律解释方法是基于国家法律中的行为规范发展而来，对解释党内法规中存在的大量对党员思想道德约束的规范是否适用，还需要进一步研究，不可等量齐观，盲目适用。

总之，党内法规解释方法的确立与优化，是党内法规“立改废释”中的重要一隅，对提升党内法规执行力和实现党内法规与国家法律的有机衔接意义重大。党内法规与国家法律的部分同质性是对法律解释方法借鉴的基础，而法律解释方法中的文义解释、目的解释、历史解释、当然解释在党内法规解释中都有较大的适用空间，颇具借鉴意义。同时，解释时也要注意需以党章为首要遵循，同时突出党内法规自身的政治属性以及对思想道德进行调整的特异性，灵活借鉴，化为己用。