我国反家暴警务模式之完善——从警察干预到社区干预

苏 艺

（江苏警官学院，江苏 南京 210031）

在我国《反家庭暴力法》实施五周年之际，来自某民间组织的网络调查报告显示，在收到有效反馈的14716份问卷调查中，有83.16%的参与者认同公安机关是预防和制止家庭暴力的责任部门，并有93.09%的参与者选择在发生家暴时向公安机关报警救助，均为所有部门中的最高比例；但知晓公安机关出具告诫书和申请庇护的人数仅为69.88%、64.11%，反而是勾选最少的两个选项；对公安机关家暴处置工作不满意的为51.3%，同样为最高比例。［1］据该组织统计，2016年3月—2021年2月北京市各级法院涉家暴判决总数共计320件，其中当事人提出的家暴主张并获得法院明确回应的仅有74件，主要原因在于取证难、认定难。例如受害人没有提供任何证据证明家暴事实的存在，或者仅能提供证明力较弱的伤情照片或报警记录，很难得到法院认定。［2］以上数据充分表明，尽管报警是社会公众遭遇家暴后的第一反应，但人们对公安机关究竟能够起到何种作用往往不甚了解，实践中公安机关的干预效果也还有进一步提高的空间，这些都直接影响了诉讼阶段人民法院对于家暴事实的认定。

在2021年全国“两会”期间，有全国人大代表建议在110报警系统中将“家庭暴力”作为专项统计指标单独列项，推行以书面告诫为主的处置方式，并与110警情、行政、刑事案件进行关联统计。［3］对此，公安部召开新闻发布会回应称，将认真调研，在现有工作基础上细化完善相关统计方法，进一步指导各地公安机关严格贯彻落实我国《反家庭暴力法》，最大限度预防和减少家庭暴力案件发生。［4］应当指出，细化相关统计工作，关键在于加强源头治理。由于家庭暴力产生于较为封闭的家庭，最先觉察的必然是与之在时空上联系紧密的邻里社区，因此依托我国目前已相对成熟的社区警务体系，在我国《反家庭暴力法》的制度框架下实现家庭暴力治理由警察干预向社区干预的过渡，构建一套完善的社区反家暴警务模式，理应成为下一阶段公安机关推进反家暴工作的重中之重。本文拟展开相关探讨。

一、多年来警察干预家庭暴力的实践困境

尽管家庭暴力在中国屡见不鲜，但掩藏于几千年的传统文化之中，并未成为一个社会问题。长期以来，公安机关只是在被动接受受害人投诉，秉承着“清官难断家务事”“法不入家门”等传统观念，并不寻求积极主动地出警。直到2001年我国《婚姻法》修订，在第三条中首次写入“禁止家庭暴力”，并且第四十三条第二款、第三款明确规定：“对正在实施的家庭暴力，受害人有权提出请求，居民委员会、村民委员会应当予以劝阻；公安机关应当予以制止”“实施家庭暴力或虐待家庭成员，受害人提出请求的，公安机关应当依照治安管理处罚的法律规定予以行政处罚”，标志着我国警察干预家庭暴力模式的初步确立。此后，2008年我国《全国妇联、中央宣传部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫计委印发〈关于预防和制止家庭暴力的若干意见〉的通知》第八条不仅规定“将家庭暴力报警纳入110出警工作范围，并按照我国《110接处警规则》的有关规定对家庭暴力求助投诉及时进行处理”，还首次规定“公安机关受理家庭暴力案件后，应当及时依法组织对家庭暴力案件受害人的伤情进行鉴定，为正确处理案件提供依据”。这一规定后来演变为我国《反家庭暴力法》第十五条第一款：“公安机关接到家庭暴力报案后应当及时出警，制止家庭暴力，按照有关规定调查取证，协助受害人就医、鉴定伤情。”按照2015年我国《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》的精神，对于群众报案各办案警种、部门都必须接受并依照有关规定办理，不得推诿，并且都必须进行网上登记。涉嫌犯罪的，按照刑事案件进行立案审查；涉嫌行政违法的，按照行政案件进行受案审查；2015年我国《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》也要求对于案件受理“迅速审查、立案和转处”。也就是说，现阶段关于遭受家暴求助后“有警不出、有案不立”的现象已基本得到有效纠正。

有学者认为，警察介入家庭暴力的主要功能是使暴力实施者产生畏惧并收敛，对屡教不改者通过延长关押进行教化改造，使受害方少受骚扰。但警察对于是否介入存在明显的三种态度：很少介入；不想介入；即使介入，也不愿意逮捕暴力执行行为的实施者。［5］通过立法解决了前两个问题后，实践中的第三种态度多存在于我国《反家庭暴力法》第十六条第一款“家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚的，由公安机关对加害人给予批评教育或者出具告诫书”的情形，此时出警民警就拥有较大的自由裁量权，再加上对出警对象的家庭情况不甚熟悉，只要主观判断情况不太严重，一般倾向于口头批评教育了事；甚至某地公安机关在编写的《家庭暴力警情处置现场执法标准》中将发生家庭暴力行为的情形机械地分为“初次现场调解，再次依法告诫”；还有的出警民警将家暴事实记录为“因琐事被其老公×××用拳头打其头部和后脑致伤”，引发受害人复议诉讼。①北京市昌平区人民法院（2017）京0114行初164号行政判决书。据辽宁省的一项实证研究表明，该省警察只有53.5%了解我国《反家庭暴力法》，41.7%了解《辽宁省预防和制止家庭暴力规定》，16.1%了解《辽宁省家庭暴力告诫制度实施办法》；只有38.5%认为家庭暴力案件有必要取证，34.8%认为应视情况而定，尚有18.2%认为家庭暴力案件不需要取证。［6］因此，为推进我国《反家庭暴力法》及其规范体系在下一个阶段更好地适用，通过引入社区力量对家庭暴力进行共同干预，从而对警察权力形成一定监督和制约，已是势在必行。

二、域外社区干预家庭暴力的经验启示

作为第四次警务革命的产物，社区警务理论兴起于20世纪六七十年代的美英等西方国家，并迅速在世界范围内得到广泛接受和蓬勃发展，最终成为当代世界警务的主要范式。其基本内涵是：警方与社区通过警务活动和社区活动紧密地联系在一起，警方以社区为工作基点参与社区生活，社区公民通过一定方式参与社会治安工作，二者形成合力共同解决社区治安问题。［7］因此，选取在社区干预家庭暴力方面有一定特色的国家进行文献考察，有助于为我国现阶段实现家庭暴力干预模式的顺利转型提供一定经验启示。

（一）美国“逮捕”+“社区为本”的家庭暴力干预模式

自20世纪70年代起，美国警察被要求严肃处理家庭暴力，长期奉行的不逮捕政策被打破。到20世纪80年代末期，大多数州都制定了针对家庭暴力的法律，并且几乎都授权警察在有正当理由认定某人显而易见犯家庭暴力罪时，即使不是现行犯，亦可径行无令状逮捕。在此基础上，美国警察实施“社区为本”的反家庭暴力模式，即整合社区内的政府力量与非政府力量，充分挖掘社区内的资源，预防和控制社区内的家庭暴力。［8］主要通过建立社区伙伴关系，警方和社区医院、媒体、妇联、儿童救助中心、心理咨询与治疗、甚至宗教等各种社会力量共同制定工作目标计划，并开展减少家庭暴力为主题的专门培训，内容包括简易操作技巧、证据收集、安全计划、信息收集和共享、确定施暴者攻击性等。［9］

（二）英国“并肩对付家庭暴力”的干预模式

自20世纪90年代起，英国警察改变了以往对待家庭暴力的态度和行为，以伦敦哈默史密斯和富尔海姆区为试点，创建了多机构合作、团结一致地“并肩对付家庭暴力”运作机制。该机制突破了家庭暴力是家内事务和私生活，国家机构和社会公力不应介入的传统认识，在警察局成立反家庭暴力专职部门，其工作的关键内容是照顾受害人、在可以行使逮捕权时实施逮捕、通过各种渠道获取有力证据并提出指控。［10］同时，还要求警察局、法院、住房部门、社会服务部门、社区法律服务部门、医疗单位、检察机关、律师所、妇女援助机构、议员及自愿性团体等所有与家庭暴力救治相关联的机构都必须重视家庭暴力问题，强调它们必须团结协作，形成反家庭暴力的合力，遇到任何类型的家庭暴力事件都要在工作上配合一致。［11］

（三）加拿大基于“零容忍度”政策下的家庭暴力干预模式

1993年，加拿大政府出台了“零容忍度”政策，即只要是家庭暴力，一经发现不分轻重必须立案，警察有权入室制止并收集证据。在无须受害人同意的强制起诉制度下，警方还负有举证责任。同时，成立处理家庭暴力的专门服务机构，加强对警员的教育训练，包括家庭暴力产生的社会原因、形式以及危害，相关法律规定，社区内以及妇女的敏感性问题，处理程序以及社区服务信息，有关枪支武器的规定等。此外，各省政府积极采取行动，在财政上支持为受害人社区服务设施，例如庇护所、专业医疗机构和其他社区工作者的服务、司法服务等。［12］据统计，全国庇护所的数量由1982年85家增长到2000年的508家，曼尼托巴省级政府用于社会服务的资金由1982年的5加分增长到1999年的9加元，该省家庭暴力法庭的设立同样引致逮捕率的大幅上升，由1983年的629件增长到 1996—1997 年的 3084 件。［13］

三、构建我国社区反家暴警务模式的基本路径

早在21世纪初，一项名为“反对对妇女的家庭暴力城市社区干预”的项目就已悄然启动，旨在改变公民意识，建立由街道办事处、妇联、派出所、法庭、工商所、社区医院等部门参加的社区妇女社会支持网络，探索受虐妇女救助工作模式。［14］这一时期，正值西方社区警务理论引入我国，2002年《公安部、民政部关于加强社区警务建设的意见》提出“对我国公安机关传统警务机制的改革和创新”和“实现由被动型警务向主动型警务转变”，为社区干预家庭暴力提供了发展契机。例如，自2002年开始珠海市各派出所60%以上的警力深入社区，每个社区都配有警务室，当家庭暴力发生时，社区警务能够协调动员社区人员，获得家庭暴力发生时的准确数据；同时成立“110”反家庭暴力投诉中心，实行首问负责制，建立联动机制，依法妥善处置各类家庭暴力案件。［15］又如，2006年《温州市预防和制止家庭暴力规定》第二十三条在国内率先提出“把社区民警干预家庭暴力工作列入警务工作考核内容”，还有学者更是呼吁直接赋予社区警务室干预与制止家庭暴力的相应职责。［16］尽管这一时期一批社区警务室陆续挂牌成立了维权投诉站或反家暴报警点，但仅仅满足于出警是远远不够的，正像有学者指出的那样：“公安机关可以充分发挥一线警力长期扎根基层的优势，采取定时回访和不定时随访相结合的方式，掌握具有家暴史家庭的动态，将不稳定因素化解在萌芽状态。”［17］在吸收借鉴上述域外经验的基础上，我国未来家庭暴力治理应实现由警察干预向社区干预的过渡，并在我国《反家庭暴力法》的既有制度框架下，构建社区反家暴警务模式：

第一，建立平时面向社区的宣传教育、业务培训、数据统计工作平台。在推动社会治理重心向基层下移的背景下，各级组织各种形式宣传教育的落脚点均应向社区倾斜，通过普及反家暴知识，树立社区居民的社会责任感，鼓励他们将社区内有关家庭暴力的可疑情况及时向社区或者警方通报。同时，各级组织应当共同开发家事纠纷调解、反家暴、妇女儿童权益保护等相关课程，定期组织社区网格员、家事调解员、家事调查员、心理健康服务人员等，开展反家庭暴力业务培训。此外，县级公安机关应当以社区为单位单独设立家庭暴力警情统计数据平台或者依托现有警务信息综合应用平台，开展家庭暴力警情分类统计和分析研判，并在确保数据安全、保护隐私的前提下，实现数据共通和信息共享。

第二，建立健全社区反家暴警务的快速反应联动机制。改变公安机关接到家庭暴力报案后单方干预家庭暴力的做法，指挥中心在派警时应第一时间通知社区民警，再由社区民警要求社区相关人员迅速赶到现场。待家庭暴力被制止后，社区医护人员可对受害人提供紧急救治并协助送医、鉴定伤情，无民事行为能力人、限制民事行为能力人可立即由社区服务机构安排到临时的庇护场所，社区工作人员可协助警方查明情况和登记信息，这样出警民警就可以将主要精力放在调查、收集、固定现场证据上。

第三，围绕调解、告诫制度运行，与社区形成良好的合作伙伴关系。针对案件事实清楚，家庭暴力情节较轻，依法不给予治安管理处罚并符合调解条件的，可对加害人进行批评教育，组织当事人进行现场调解，社区可选聘法律、心理、社会工作等专家、实务工作者协助调解工作。即使是初次报警，也应重点听取加害人所在社区居民委员会、村民委员会、妇联以及所在单位意见后，结合加害者平时表现，决定是否依法给予告诫；对再次报警的，应当依法告诫。对于告诫书，应通知居民委员会、村民委员会、社区民警进行查访。

第四，依法适用传唤、拘留，联合社区围绕人身保护令制度运行配合人民法院开展工作。受害人不同意调解、当事人调解不成或者出具告诫书后加害人再次实施家庭暴力的，依法将加害人传唤到公安机关接受调查，分类处理；对三次以上实施家庭暴力的或者存在持有凶器等情节的加害人，依法采取行政拘留、刑事拘留等强制措施。根据以上情形，再对接我国《反家庭暴力法》第二十三条第二款、第三十二条，其近亲属、公安机关、妇联、居民委员会、村民委员会、救助管理机构可以向人民法院代为申请人身安全保护令；人民法院作出人身保护令后，应当送达公安派出所、居民委员会、村民委员会以及妇联、残联、学校、幼儿园、救助管理机构等有关组织，公安派出所、居民委员会、村民委员会还应协助人民法院执行。