高校实施全面预算管理存在的问题及对策

符珊

（北京市朝阳区职工大学，北京 100013）

一、引言

高校全面预算管理是集战略性、全面性、机制性于一体的，高校在一定时期对资金及资源进行合理规划的管理活动。高校不以营利为目的，实施全面预算管理旨在实现高校长远发展的目标，在对以往年度预决算数据进行科学分析的基础上，出具本年度的预算报告，规范使用预算资金，合理分配高校资源，健全全面预算管理体系，提高高校核心竞争力。在新会计准则背景下，高校实施全面预算管理，有利于改进高校会计核算的不足，改善高校全面预算管理现状，增强高校财务管理工作能力，推动全面预算精细化管理，对高校日后的高质量、可持续发展具有长远意义。

二、全面预算管理概述

（一）全面预算管理的含义

全面预算管理是以单位内部的经营管理活动为对象，从战略角度出发，预测单位资金使用方向，并编制预算方案，对单位所使用的费用进行收支安排，然后出具相应的预算报表，以充分反映单位在一定期间内的经营成果和财务状况。

（二）高校全面预算管理的特点

1.战略性

高校通常会制定长期的战略发展目标，为高校整体运转提供方向，促使高校内部资源能够被合理运用、合理安排。之所以认为全面预算管理具有战略性，是因为全面预算管理也是对高校内部资源进行统筹规划，使资源充分发挥其经济效益，对高校优化资源结构、实现经营管理目标起到积极影响。因此，高校的全面预算管理是以发展战略为基础，按照战略要求开展工作，为达成高校战略目标奠定坚实的基础。

2.机制性

在目前的高校管理中，全面预算管理与高校运行发展的环境息息相关，经济环境、文化环境、市场环境等的变化都会使全面预算管理重点发生改变。为减少外部因素改变所带来的风险，高校在编制全面预算管理方案时，必须考虑外部环境带来的影响，将预算与市场机制、竞争机制、风险机制相结合，增强预算管理的灵活性和适应性。由此可见，高校的全面预算管理具有机制性，各层级、各部门责权对等，职权明晰，是高校有力的管理手段。

3.全面性

全面预算管理的全面性主要有两个方面，其一是高校内业务开展的管理者和相关人员都有必要参与到全面预算管理工作中，将预算总目标细化至个人，凝聚员工向心力的同时规范全面预算管理的过程，优化资源配置。其二是在全面预算管理过程中，预算的编制、执行、调整、考核和监督等环节缺一不可，传统的预算管理更注重预算指标的完成，而全面预算管理则综合考虑业务的前中后期管理，对各类资源都进行全方位、全过程的管理。

（三）高校全面预算管理的必要性

1.符合当下高校发展需求

科学高效的全面预算管理能促进高校合理配置现有资源，对绩效进行系统规范管理，是推动学校预算资金发挥更多价值的重要保障。同时，政府财政拨款与高校的办学质量、教学特点等息息相关，由于各高校产学研水平参差不齐，得到的拨款也有一定差距，财务管理与这些问题关系密切。因此，实行全面预算管理也是适应高校自身发展的需求。

2.实现预算精细化管理

一所高校财务工作质量的优劣，直接体现在财务预算管理上。目前，部分高校对于预算采取的都是粗放型管理，因此出现了预算资金分配不合理、资金使用率低、资金效益不高等现象，并且在预算资金运行过程中容易滋生腐败行为。为避免以上情况再度发生，高校应实施全面预算管理，对预算进行精细化管理，切实革除高校预算管理弊端［1］。

3.提升高校核心竞争力

新政府会计制度的贯彻落实，对高校全面预算管理提出了诸多要求，如建立健全全面预算管理体系、利用现代化信息技术提高全面预算管理能力、提高绩效考核科学化管理水平、加强对全面预算管理的监督等，这些都是高校提升自身竞争力的重要手段。虽然各高校在预算管理方面取得了一定的成效，但并未实现全面预算管理。因此，高校实施全面预算管理是提升高校核心竞争力的强有力举措。

三、高效实施全面预算管理存在的问题

（一）预算编制工作不够成熟

部分高校预算编制方法较为落后，在编制下年度预算时多以本年度预决算报告为基础，结合本年度可预见的业务分析预决算数据变化。该方法造成的直接后果是基数小的预算少，基数大的预算多，导致预算资金的分配缺乏科学性，预算编制方案的适用性不高。此外，预算编制参与度不高也是高校的常见问题，大部分高校内部认为预算编制仅仅是财务部的事情，其他部门不参与也可完成，因此各部门提交的预算数据不完整，导致财务部门难以开展预算编制工作，所编制的预算方案缺乏全面性和完整性。还有一些高校预算编制不及时，年末开始编制，到次年4月左右才编制完成，延缓了预算执行时间，造成预算进度不合理，被领导约谈受到批评。

（二）预算管理与战略导向相脱节

全面预算管理是实现高校发展目标的重要保证，战略导向是指引高校未来发展方向的强力支撑。每个高校都会设定与自身发展需求相适应的战略目标，再制定相应的长期战略规划，根据战略规划制定高校本年度预算管理工作计划［2］。然而一些高校的预算编制和执行与战略导向脱节，这些高校在设定战略目标及规划后，不清楚战略导向在全面预算管理中应发挥何种效应，如何在战略规划的基础上实施全面预算管理工作，仅注重短期目标，致使高校的年度预算管理计划缺乏长远考虑，偏离长期战略规划，战略导向流于表面，难以落实以战略导向为基础的全面预算管理方案，削减战略导向的引领作用，延缓战略目标的实现。

（三）绩效考评机制需完善

绩效考评机制是全面预算管理体系健全的重要保障，高校应格外注重绩效考评在全面预算管理中的作用。部分高校的预算绩效考评管理没有设立独立的管理机构，绩效考评人员综合素养不高，高质量绩效考评人才占比较低。部分高校缺乏对现有绩效考评人员的培训教育，人员不能及时掌握有关绩效考评的最新政策，多数考核人员难以将绩效考评专业知识与高校发展实际相结合。同时，绩效考评机制现有考核指标过少且指标质量不高，与高校预算项目关联性不足，并不能充分反映高校预算绩效的实际情况，考核指标质量需要进一步提升。另外，部分高校并未出具项目绩效评价报告，无法充分反映绩效考评过程优缺点，亦无法反映全面预算管理效力［3］。

（四）未充分利用信息化手段

目前，多数高校已开始利用现代化信息技术，使用信息系统处理财务工作，但是对全面预算管理信息系统的使用还不到位。在编制预算方案的过程中，一些高校仅通过Excel电子表格对预算管理信息及数据进行汇总搜集，以人工检索的方式对这些信息及数据进行分析，不仅导致财务人员的时间成本增加，还会因为人工操作失误而出现预算信息及数据的错误，降低了预算编制方案的适用性。在预算执行过程中，也并未利用信息技术建立风险预警系统，导致高校不能准确识别和评估风险，给高校造成损失。在绩效考核过程中，部分高校同样以人工的方式开展绩效考核工作，甚至需要人工计算考核指标数据，工作量大且主观性强，弱化了绩效考核的效用。

（五）预算监管力度有待加大

每年度的全面预算管理工作历时周期较长，要做好预算管理中的各项活动，制定好各项预算制度，规范预算管理各个程序，就须加强对全面预算管理各个环节的监管。有些高校对预算项目的申报监管力度不足，导致学校立项依据不充分，项目不符合市区方针政策及高校的发展方向，项目预算不合理。部分高校监管部门对预算编制文本规范及预算支出审批的监管较为随意，使得高校人员没有认识到全面预算管理工作的重要性。此外，监管手段不完善，导致高校预算执行不合理、执行程序不合规等问题，给高校带来不必要的损失。

四、优化全面预算管理现状的措施

（一）强化预算编制基础工作

为完善全面预算管理体系，高校须从以下几方面改进：第一，以更科学的零基预算法为主，再结合“基数+增长”的方式进行预算编制，增强预决算数据的科学性和系统性，使预算资金分配更加科学合理；第二，定期宣传全面预算管理知识，高校领导者须积极参与全面预算管理编制工作，为各部门学习全面预算管理知识作出表率，进而提高高校对预算编制的理解和认识，使各部门形成联动，共同参与预算编制，确保预算编制的完整性和全面性；第三，及时编制预算，部分高校可将预算编制的时间提前，例如，有些高校将预算时间提前至9月，次年1月便可完成编制，既不影响预算执行，也合理规划了预算进度，推进按时完成预算管理目标。

（二）基于战略导向完善预算管理

高校须将全面预算管理与战略导向相结合，制定以战略导向为基础的全面预算管理战略。第一，高校须在战略导向的引导下，制定详细的本年度预算管理计划，对所有经济活动进行全面考虑；第二，将高校教职工个人发展方向与战略目标相结合，强化战略目标在预算管理中的应用，提高教职工对战略目标的认识和理解，促使教职工积极参与战略规划，防止其形式化，推动战略目标顺利实现；第三，高校还须强化战略导向在全面预算管理工作中的引领作用，充分解读战略导向在预算管理工作中的重要地位，贯彻落实战略导向下的全面预算管理工作。将高校预算编制与战略目标及长期战略规划相衔接，根据预算执行的具体情况，对年度预算管理计划进行预调整，提高预算配置效率，推动战略目标的实现。

（三）健全绩效考评机制

部分高校应将完善绩效考评机制视为高校提升核心竞争力的重点任务。首先，高校须成立独立的预算绩效考评机构，以财务部领导牵头，各部门负责人协助，共同开展绩效考评工作，保证其公平性与适用性。还须重新修订高质量人才引进制度，提高高质量预算管理人才在高校储备人才中的比例，提升绩效考评队伍整体素养。其次，加强对绩效考评人员的培训及继续教育，定期邀请专家开展绩效考核的知识讲座，促使人员及时准确了解有关绩效考评的最新政策，促进绩效考核理论知识与实际现状相联系。最后，增加绩效考核指标，根据高校考核标准完善指标，促使指标的考核程度更为精细、考核内容更为具体、考核方式也更具现代化，可以切实增强与高校预算项目的关联性。除此之外，高校还须出具项目绩效评价报告，切实反映绩效考评工作的不足，进而推动绩效考评机制的建立健全。

（四）充分利用现代化信息技术

如今是数字化、电子化、智能化时代，信息技术可以为高校节省大量的时间成本，提升工作效率。各高校须将信息技术充分应用于全面预算管理工作，建立全面预算管理系统，如ERP信息系统，增强预算管理的系统性和科学性。高校各部门可将预算编制信息及数据直接登记在预算管理系统内，发送至财务部门，由财务人员进一步审核，并利用大数据技术挖掘以往年度的预算编制方案，结合本年度实际情况进行编制。高校还须在预算管理系统内建立风险预警模块，设立各部门的预算超标值，当某个部门预算使用超过该值时，系统自动发出提醒信号，高校相关负责人根据系统提醒识别和评估风险，进而控制或分散预算风险。另外，高校预算绩效考核指标的计算也可由系统自行完成，在系统内输入指标计算方法后得出结果，并将结果发送至考核评价人进行评价打分，进一步增强绩效考核的准确性。

（五）加大对预算管理过程的监管力度

严格的监督管理体系是高校提高全面预算管理工作效率的重要保障。一方面，高校须加大对预算项目的申报监管力度，在申请项目之前，一定要对项目的必要性、可行性、项目内容、规模、资金要求等进行全面的调研和论证，尤其是立项依据要充分，须全面完整地反映高校发展方向，这样可以缩短项目审批周期。另一方面，高校须注意预算编制的文本要规范，方法要科学，要严肃对待预算管理工作。还要注意严格把握预算支出的审批力度，结合实际情况仔细斟酌后作出审批，避免审批的随意性。此外，还要利用信息化技术手段，对预算执行的过程实施动态监控，规范预算执行，科学合理设置预算执行程序，按预算批复的额度和开展范围执行预算，避免出现重大预算执行差异。同时，以信息化技术为基础的监管手段，还能及时发现预算执行过程中的不足，并及时反馈，促进全面预算管理工作的有效落实。

五、结语

高校实施全面预算管理既响应了国家政策，又顺应了时代潮流，还是提升高校核心竞争力的必由之路，因此，高校健全全面预算管理体系至关重要。在高校不断探索完善全面预算管理的过程中，也出现了一些问题，如预算编制工作不够成熟、绩效考评机制尚待完善、预算管理与战略导向联系不足、预算监管力度有待加大等，高校须正视以上问题。积极探讨解决上述问题的措施及方法，切实提高全面预算管理能力，提升全面预算管理水平，促进全面预算管理体系的建立健全，进一步推动高校在“十四五”规划下稳健前进。