《中国共产党党内监督条例》中的报告制度及其机制构成

中共山东省委组织部副部长 龚文东

2016 年10 月27 日中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称“党内监督条例”）是新时期党内监督的基础性文件，明确了党内监督的目的和依据，阐述了党内监督的指导思想、基本原则、监督内容、监督对象、监督方式和强化自我监督、构建党内监督体系等重要问题，要求全党一体执行，是新时期全面从严治党，强化党内监督，保持党的先进性和纯洁性的重要制度依据。在这部重要的党内法规中，有许多创新性的制度设计，在监督方式和监督机制方面都发生了显著的变化。其中用较大的篇幅提到了各种报告制度，本文尝试归纳和分析党内监督条例中的这些报告制度，以利于对党内监督工作的理解和把握。

一、党内监督条例中规定的报告制度

在党内监督条例中重点提到了七种报告制度，分别是违规违纪知情报告制度、述责述廉报告制度、个人事项报告制度、违规干预记录报告制度、工作报告制度、信访情况报告制度、整改报告制度。

1.违规违纪知情报告制度

违规违纪知情报告制度是指党的各级组织和党员在发现党的干部有违反党纪党规的行为时应当及时向党组织报告的制度要求。根据监督的不同层级和不同情形，违规违纪知情报告可分为各种情况： 第十二条规定中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩，发现其他成员有违反党章、党纪的行为时应当坚决抵制并向党中央报告；第十七条第二款规定了党委（党组）领导班子成员发现班子主要负责人存在问题，应当及时向其提出，必要时可以直接向上级党组织报告；第二十六条第三项规定了纪委发现同级党委主要领导干部的问题，可以直接向上级纪委报告；第二十八条第一款规定了纪委派驻纪检组发现被监督单位领导班子及其成员和其他领导干部的问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告；第三十五条第三项规定了党的基层组织发现党员、干部违反纪律问题要及时教育或处理，问题严重的应当向上级党组织报告；第三十七条规定了有关国家机关发现党的领导干部违反党规党纪需要党组织处理的应当及时向有关党组织报告。审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索，应当向同级党组织报告，必要时向上级党组织报告。违规违纪知情报告制度是党内同级监督和民主监督的重要方式和手段。

2.述责述廉报告制度

党内监督条例在第二十三条规定了党的领导干部应当每年在党委常委会（或党组）扩大会议上述责述廉，接受评议。述责述廉报告应当载入廉洁档案，并在一定范围内公开。从以前的述职述廉变成现在的述责述廉，一个字的变化体现了党内监督强调了党的领导干部的责任意识，并通过一定范围内的公开强化了党内的民主监督。这里的“责”和“廉”包含了党的领导干部在从严治党的主体责任、党风廉政建设和反腐败的主体责任以及廉洁自律上的落实和完成情况。

3.个人事项报告制度

党内监督条例第二十四条规定了领导干部个人事项报告制度，报告内容包括三个方面：一是个人有关事项（十四项内容），二是个人及家庭重大情况，三是离开工作岗位或者工作所在地的情况。有关部门（主要指组织部门）应当对个人事项报告加强抽查核实，对虚报瞒报、篡改伪造的要严肃查处。个人事项报告成为考察领导干部是否遵守组织纪律的重要依据，并作为未来进一步加强领导干部个人信息公开的重要基础，成为党内民主监督的重要方式和手段。

4.违规干预记录报告制度

党内监督条例第二十五条规定了党的领导干部插手干预重大事项记录制度，发现利用职务便利违规干预干部选拔任用、工程建设、执纪执法、司法活动等问题应当及时向上级党组织报告。违规干预记录报告制度对党的领导干部插手干预重大事项提供了一个预防和限制机制，是加强党内民主监督的重要手段。

5.工作报告制度

党内监督条例第二十六条第三项规定了下级纪委至少每半年向上级纪委报告1 次工作，每年向上级纪委进行述职。纪委的工作报告制度保证了纪委对同级党委的监督工作能够有效开展，通过下级纪委向上级纪委定期报告，实现了上级纪委及时了解和掌握下级党委的情况，加强了上级纪委和同级纪委的监督。

6.信访情况报告制度

党内监督条例第二十九条规定了纪委在处理信访举报时，对社会反映突出、群众评价较差的领导干部情况要及时报告。这是纪委在处理本级管辖的领导干部信访线索时对反映突出和强烈的领导干部要进行专门处理，给予特别关注，对这类信访应向同级党委和上级纪委同时报告。

7.整改报告制度

党内监督条例第四十一条规定党组织对监督中发现的问题整改后要将整改结果及时向上级党组织报告，必要时可以向下级党组织和党员通报，并向社会公开。整改报告加强了党内监督结果的信息公开，有利于社会监督。

二、党内监督条例中的报告制度的机制构成

上述的七种报告制度体现了党在强化监督的机制设计方面的有益尝试，呈现出鲜明的特点。这些机制包括：自上而下的纵向监督机制、责任分立的制约机制和倒逼机制、信息公开及自下而上的民主监督机制，具体表现在以下几个方面：

1.通过明确下级向上级报告责任的约束方式加强了上级党组织对下级的监督。党内监督的权威和责任来自于各级党组织，主要体现为自上而下的监督，但由于方法和手段的限制，监督的效果仍有待提高。明确了报告责任有助于丰富监督的形式和手段，规范了监督的信息来源和渠道，加强了自上而下监督的能力，同时督促上级带头履行监督职责，推动落实全面从严治党的主体责任。

2.通过对不同主体的报告责任的明确，将监督责任分散落实到具体的各类主体身上，强化了不同主体之间相互制约的责任机制。这些规定构成了党内监督的严密体系，既有实体内容，又有监督保障，有利于促进各级党组织及其负责人扛起主体责任，瞪大眼睛、伸长耳朵，抓早抓小、防微杜渐，把党内监督落到实处。在党委(党组)的监督中，要求建立违规干预记录报告制度，在重要领域和重大事项上赋予了党员和干部监督的职责，对领导干部试图插手干预产生威慑作用，制约了违规用权的行为，倒逼领导干部谨慎用权。

3.通过信息公开和基层党组织与党员的报告制度实现了社会舆论和普通党员对领导干部的民主监督。由于信息受限，监督手段、监督通道、监督路径不够等，就使得下对上的监督有难度。《条例》规定利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，并建立违规违纪知情报告制度、信访情况报告制度和整改报告制度，解决民主不够和集中不够的问题。监督要落实到基层组织，对违规违纪知情报告责任的规定，充分尊重党员主体地位，强调党员应当以高度负责的态度，行使党员权利，最大范围地赋予了广大党员干部和党组织开展监督的职责，强化了民主监督机制。

三、党内监督条例中的报告制度的运用

这些机制的建立为进一步强化监督提供了有效的机制保障，但要更加有效地发挥监督作用，还需要建立更加详细的配套制度体系。以违规干预记录报告制度为例，我们可以观察一下报告制度的监督作用发挥所需的制度配套情况。

十八届四中全会公报中就提出：“完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。”

2015 年3 月18 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，明确了司法人员对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的情况应当全面、如实记录，做到全程留痕，有据可查；明确了领导干部违法干预司法活动的具体行为内容；明确了司法人员的记录行为受法律和组织保护，领导干部不得对司法人员打击报复。

2015 年3 月30 日，中央政法委印发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，进一步明确了对司法人员违规干预司法活动、过问案件的问责、处理和处分的规定。

2015 年8 月19 日，最高人民法院印发了《人民法院落实〈领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定〉的实施办法》，将领导干部干预司法活动的特别事项进一步细化为15 项，并对记录、通报和问责作出了详细的工作程序规定。

2019 年8 月23 日，最高检印发《关于建立过问或干预、插手检察办案等重大事项记录报告制度的实施办法》，把记录报告的重大事项，从司法办案扩大到干部选拔任用、项目安排、工程建设、监督执纪等5 个方面。

2020 年4 月9 日，最高检制定印发《关于执行“三个规定”等重大事项记录报告制度若干问题的工作细则》，进一步规范重大事项填报工作。

为保证规定执行的效果，还通过公开通报的方式加强督促落实。2015 年11 月6 日，中央政法委公开通报了北京、上海、江苏、云南等地5 起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案件。2016 年2 月1 日，中央政法委再次通报7 起领导干部干预司法活动、插手具体案件处理和司法机关内部人员过问案件的典型案件。2020年5 月7 日，最高检召开新闻发布会，通报全国检察机关落实“三个规定”的工作情况。截至2020 年3 月，全国检察机关共主动记录报告2018 年以来过问或干预、插手检察办案等重大事项18751 件，其中反映情况、过问了解的占96.5%，干预插手的占3.5%。

上述的这些规定和措施不但明确了记录、报告、追责的具体要求，还明确了公开通报的要求和实施程序，使得对领导干部违规干预插手司法活动的监督和问责程序清晰明确，操作和执行均有据可行。违规干预司法活动记录报告的相关配套制度的制定保证了违规干预记录报告制度的有效实施和落实。因此，要使党内监督条例能够有效发挥作用，认真学习和领会党内法规的内容和要求是必要的，但同时配套建立相关要求的制度体系也是非常重要的，需要在相关领域的制度设计落实落细，这样才能真正充分有效地发挥党内监督条例的作用。比如在选人用人领域、基建工程领域和招投标领域都有必要依照违规干预记录报告制度的原则，参考司法领域的做法，建立有效的、可执行的违规干预记录报告制度体系。