区分所有建筑物物业服务企业消防法律责任

闫 霁

（上海市虹口区消防救援支队，上海 200082）

随着社会经济的发展，区分所有建筑物在城市建筑中所占比重越来越大。不少区分所有建筑的产权人和使用人出于各方面考虑委托物业服务企业对共有的建筑物进行物业管理，使得由物业服务企业管理区分所有建筑物的方式逐渐成为城市建筑物管理的主流形态。由于区分所有建筑物产权、使用权分散，产权人与使用人分离，责任主体不明确，消防部门在执法过程中往往优先选择与物业服务企业交涉，直至采取通过追究物业服务企业消防法律责任的方法督促物业服务企业整改消除区分所有建筑物存在火灾隐患。因此，物业服务企业依照消防法律法规需要承担哪些法律责任就成为规范消防执法行为必须明确一项业务。笔者结合自身的工作经验以及对消防法律法规的理解，对区分所有建筑物物业服务企业消防法律责任进行分析，希望对消防执法人员的规范执法有所帮助。

一、区分所有建筑物物业服务企业消防安全责任的法律规定

消防法律责任的基础是法定消防安全责任（即法定义务），因为只有在违反法定消防安全责任的情形下（即未履行法定义务），构成消防违法行为，才会追究消防法律责任。因此，要明确区分所有建筑物物业服务企业的消防法律责任，首先要明确其法定消防安全责任。

（一）一般单位消防安全责任

物业服务企业毫无疑问属于“机关、团体、企业、事业单位”的一种类型，因此，消防法律法规关于一般单位的消防安全责任的规定对其也是适用的。这些一般单位的消防安全责任以《消防法》第十六条规定为主。

（二）统一管理责任人的消防安全责任

《消防法》并无直接设定统一管理责任人消防安全职责的法律条款。《消防法》第十八条第一款仅仅是规定“应当明确区分所有建筑应明确各方的消防安全责任，并确定责任人对共用部分进行统一管理”，而未明确统一管理责任人应承担具体的消防义务。而且，区分所有建筑物的统一管理责任人可能是物业服务企业，也可能是其中的某一产权或使用单位。因此，统一管理责任人的消防安全责任是根据统一管理责任人的具体类型来确定。

（三）物业服务企业的消防安全责任

1.住宅区物业服务企业的消防安全责任

《消防法》第十八条第二款规定：“住宅区的物业服务企业应当对管理区域内的共用消防设施进行维护管理，提供消防安全防范服务。”

2.物业服务企业的一般消防安全责任

《消防法》除对住宅区物业服务企业的消防安全责任作了明确的规定外，并未对住宅区以外的物业服务企业的消防安全责任作出具体规定。但在有些地方立法中有明确包括住宅区物业服务企业在内的一般物业服务企业的消防安全责任，如《福建省消防条例》第十四条规定、《山西省消防条例》第二十一条规定、《江西省消防条例》第二十一条。

（四）普通主体的消防安全责任

《消防法》第二十八条规定：“任何单位、个人不得损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，不得埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，不得占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道。”该条文规定的消防安全职责也是物业服务企业的消防安全职责。

二、相关消防法律责任的法律规定

（一）单位消防法律责任的一般规定

对一般单位的消防违法行为追究消防法律责任，较常用的是《消防法》第六十条。单位违反了《消防法》第十六条、第二十八条规定的，均以《消防法》第六十条作为追究消防法律责任的依据。

（二）物业服务企业消防法律责任的特殊规定

对于住宅区的物业服务企业未履行消防安全职责的，《消防法》第六十七条是追究消防法律责任的主要规定。有些地方立法虽然明确物业服务企业的一般消防安全责任，但较少规定相应的消防法律责任。如《福建省消防条例》仅在第五十五条规定“违反本条例规定的行为，法律、行政法规已规定行政处罚的，从其规定”，但并未专门针对违反该条例第十四条的法律责任进行规定。有些地方立法根据物业服务企业消防安全责任设定了相应的消防法律责任，但与一般单位的消防法律责任有明显区别。

三、物业服务企业消防法律责任分析

实践中，消防执法人员一般不会将物业服务企业视同一般单位进行监督管理。即物业服务企业虽然是“机关、团体、企业、事业单位”中的一种类型，但有别于一般的单位。因此，物业服务企业消防法律责任具有特殊性。

（一）确定区分所有建筑物物业服务企业消防法律责任的焦点

因《消防法》第十八条第二款明确规定了住宅区的物业服务企业的消防安全责任，并在第六十七条明确规定违反该条规定的法律责任。因此，对住宅区的物业服务企业可以依据《消防法》第六十七条追究法律责任成为大部分人认同的做法。但《消防法》第六十七条确定的法律责任很轻，能直接达到的社会效果也很有限，以致大部分消防执法人员并不倾向于选择使用该条款追究法律责任，而是希望能找到更强有力的追究法律责任的条款。另一方面，由于《消防法》未专门设定住宅区之外的其他区分所有建筑物的物业服务企业的消防安全职责，也没有直接针对物业服务企业的法律责任条文。由于没有特殊的规定，于是就出现了一种观点——认为物业服务企业既然是“单位”的一种类型，那么就可以依据《消防法》第六十条规定追究物业服务企业消防法律责任。这种观点有人支持有人反对。反对的人认为既然《消防法》把住宅区的物业服务企业的消防安全责任单独用一个条文表述，还专门对违反该条文的情形明确消防法律责任，说明《消防法》是将物业服务企业（包含住宅区的物业服务企业，也包含其他区分所有建筑的物业服务企业）的消防安全责任和法律责任与其他单位的消防安全责任和法律责任相区别开来的，不能简单按一般单位的消防安全责任和法律责任来确定物业服务企业的责任。因此，实际执法中遇到的问题常常是能不能用《消防法》第六十条规定来确定物业服务企业的消防法律责任这个问题。

进一步分解《消防法》第六十条规定的内容，排除违反《消防法》第二十八条规定的情形（第二十八条规定明确对“任何单位和个人”都适用），主要就《消防法》第六十条第一款第（一）、（七）项确定的两种违法行为：一是消防设施、器材或者消防安全标志的配置、设置不符合国家标准、行业标准，或者未保持完好有效的；二是对火灾隐患经公安机关消防机构通知后不及时采取措施消除的［1］。因此，焦点在于其能不能用《消防法》第六十条第一款第（一）、（七）项确定区分所有建筑物物业服务企业消防法律责任。这个焦点也是区分所有建筑物消防安全管理难题所带来的。

（二）区分所有建筑物消防安全管理难题对确定物业服务企业消防法律责任的影响

1.以消防部门为本位的影响

区分所有建筑物内权属关系一般较为复杂，在实际执法中经常遇到业主数量庞大且互相推诿扯皮，建筑及其消防设施共有部分与专属部分界限不明等问题。一旦再牵扯到承包、租赁、委托经营管理等民事合同关系时，情况更为复杂。对于区分所有建筑物而言，物业服务企业普遍具有统一管理的职能，由其负责组织区分所有建筑物的消防整改似乎是最佳的选择。消防部门承担了维护社会面消防安全综合治理任务，这项任务要求消防机构要尽力维护社会消防安全，促使基层消防机构在日常工作采取各种监管手段，对区分所有建筑物物业服务企业采取一定的监管手段，对保持区分所有建筑物消防设施完好，尽快消除火灾隐患，实现减少火灾事故、维护消防安全的消防日常监督管理的目的是比较有利的。自然而然，消防部门也就将物业服务企业认定为按照国家标准、行业标准配置、设置消防设施、器材或者消防安全标志并保持完好有效以及及时消除火灾隐患的消防安全责任主体，进而用《消防法》第六十条第一款第（一）、（七）项确定其消防法律责任也就是顺理成章的事了。

2.以物业服务企业为本位的影响

物业服务企业的管理区域一般仅限于区分所有建筑物的公共部分，对专属的区域正常并不进行日常管理，因此，专属区域是否出现消防安全问题物业服务企业一般无法控制，出现了消防安全问题后，物业服务企业也不能随意进入其中进行整改消除。此外，物业服务企业收费受政府指导价的影响不可能定高价，再加上拖欠物业管理费用现象也比较多，在建筑使用过程中一旦需要较大消防维修保养开支时，物业服务企业所收取的物业管理费基本上不足以承受，而维修基金的启用又不由物业服务企业决定。因此，将按照国家标准、行业标准配置、设置消防设施、器材或者消防安全标志并保持完好有效以及及时消除火灾隐患的义务确定为物业服务企业的消防安全职责明显属于法律责任与行为能力不相适应的情形。

关于物业服务合同的性质，学界观点各异，但委托说比较受欢迎。从该观点分析，物业服务企业受委托进行物业管理本质上是民事关系中的委托代理。根据《民法典》第一百六十二条的规定，代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为，对被代理人发生效力被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任［2］。因此，从民法角度对物业服务企业受委托进行管理，其行为民事后果由业主承担。由于我国行政法立法还不完善，并未明确民事上的委托代理关系的行政法后果。但“法无明文规定不可为”是依法行政对行政机关的一般要求，既然《消防法》未明确代理人需要履行与委托人一样的消防安全责任和消防安全责任，消防部门就不应单纯根据自身的理解来确定物业服务企业的消防安全责任和消防安全责任。

（三）区分所有建筑物物业服务企业消防法律责任的物权原理

《消防法》第十六条规定的消防安全责任主体确实是包含了各种类型的单位，但是在具体的执行时，不会要求所有单位对某一个特定建筑物的消防安全负责，也不可能让所有单位为某一特定建筑物里存在的消防安全问题承担消防法律责任。对于建筑物而言，其消防安全责任主体最起码必须与之具有一定的关联性。那么，在什么情况下具有关联的单位对建筑物的消防安全应负责呢？从行为能力角度来看，应当是单位对建筑物具有直接支配和排他的权利。物业服务企业虽然与建筑物有关联，但这种关联基本上是通过委托合同取得的，因此，并不具有建筑物的物权，对于建筑物没有直接支配的能力，也不能阻止业主等其他人对建筑物消防安全的影响，因此，不具备承担建筑物消防安全责任的能力。

四、区分所有建筑物物业服务企业法律责任确定

（一）物业服务企业的一般单位消防法律责任

在物业服务企业有支配权的建筑物范围内，《消防法》第十六条关于单位消防安全职责对于物业服务企业适用［3］。此时的物业服务企业的法律地位不是受委托管理的主体，而是本身单位的管理主体，比如对于物业服务企业自身所占有、使用的建筑物、本单位办公场所，该物业服务企业就应当承担一般单位的消防安全责任。相应的，也就可以依据《消防法》第六十条第一款第（一）、（七）项确定其消防法律责任。

（二）物业服务企业受委托管理时的消防法律责任

对于作为受委托进行管理的主体时的物业服务企业，由于其对受委托进行管理的区分所有建筑物不具有物权，所以不能直接确定为所管理区分所有建筑物的消防安全责任主体，其消防法律责任应区分行为的性质确定。

1.物业服务企业的积极行为

损坏、挪用或者擅自拆除、停用消防设施、器材，埋压、圈占、遮挡消火栓或者占用防火间距，占用、堵塞、封闭疏散通道、安全出口、消防车通道等行为，都属于主体的积极行为，物业服务企业如果在其管理的区分所有建筑物区域内作出了上述行为，比如出于防盗用水而关闭消防管道停用消防设施、将疏散通道改成物业用房占用疏散通道、在消防车通道上设置停车位收费占用消防车通道等，应当依据《消防法》第六十条第一款第（二）、（三）、（四）、（五）项确定其消防法律责任。

2.物业服务企业的消极行为

对于物业服务企业消极不履行物业委托合同约定的消防安全责任的消极行为，属于民事关系调整的范围，在没有法律明确规定的情况下，不能因此确定物业服务企业的消防法律责任。对于因物业服务企业的消极行为导致消防违法行为的产生的，应追究的是具有支配权的主体的责任，委托人不能因为将消防安全职责委托物业服务企业而免责。至于因物业服务企业未履行合同约定的消防安全责任导致委托人受到法律制裁的，委托人可根据物业委托合同向物业服务企业索赔。