依法治企，制度建设在路上

银昕

法治，是规范，是保障，具有基础性地位。没有全面依法治国，国家治理和社会生活不可能有序运行。党的十八大以来，党中央明确提出全面依法治国，并将其纳入“四个全面”战略布局予以有力推进。而一年前的2020年11月16日至17日，党的历史上更是首次召开了中央全面依法治国工作会议。

在全面依法治国战略推进过程中，依法治企占据着不容忽视的地位。除了掌握着国民经济命脉、撑起经济发展大局的央企和国企，民营企业自改革开放后，特别是市场经济制度建立之后，如雨后春笋一般发展壮大。9月6日，中国数字经济博览会上的数据显示，民营经济为我国贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇就业、90%以上的市场主体数量。

这90%以上的市场主体，已经是社会组成的重要细胞，实现合法依规经营是实现法治社会的必需。

企业合规，制度建设进展神速

西方国家“企业合规”的概念，始于上世纪30年代经济大萧条时期。而最早的合规与风险控制在银行业率先出现。

当时，企业通过规范员工行为加强内部控制，以求获得社会信任，一些行业协会纷纷制定行业规则和合规指南，以规范同业企业的依规经营，于是，合规理念开始出现，合规管理随之应用。但当时，监管部门的介入较少，绝大多数是企业自发或者行业自治范围内的合规管理。

上世纪60年代，美国西屋电气、通用电气两家公司及其关联企业通过划分市场、操纵价格和控制招标等方式在电气行业形成垄断地位，最终遭到美国刑事反垄断部门的调查。两家巨头电气企业分别被拆分，共有30余家企业和40多人与检察机关达成认罪协议并被法院判处数百万美元的罚金，7名公司高管被判处有期徒刑。这一事件由企业不合规的操作引发，并对涉事企业和企业主造成毁灭性打击，使美国社会更加重视企业合规问题。

此后，西方企业开始寻求一套有效且能够贯彻落实的合规管理体系，为行政和司法部门认定违法企业或个人有无主观过错提供规则。根据这套体系，行政与司法部门可以与没有主观过错的个人以及违法情节轻微，且认真履行了合规体系的企业达成和解或减轻处罚。

上世纪70年代，美国颁布了《反海外腐败法案》，意在同时管理美国公司贿赂行为及外国公司通过美国分支机构进行贿赂的行为，美国联邦司法部对此类行为拥有刑事管辖权，美国证券交易委员会具有民事管辖权。可以说，《反海外腐败法案》是美国企业普遍重视合规化经营的开端。

1992年，中国确立市场经济体制，民营企业进入大发展时期，但当时企业合规管理尚未起步。直到21世纪初，中国企业才在金融行业率先产生了较为系统的合规管理机制。

2006年10月，中国银行业监督管理委员会颁布《商业银行合规风险管理指引》，为商业银行合规风险的管理提供了依据。此后，中国保险监督管理委员会于2007年发布《保险公司合规管理办法指引》，中国证券监督管理委员会于2008年发布《证券公司合规管理试行规定》。合规管理在我国金融行业率先开展起来。

这一阶段，合规管理的概念在我国仅限于金融领域，对其他行业来说，合规管理依然陌生。

然而，随着国际业务的增加，因企业不合规而产生的危机问题凸显，这促使中国企业开始自行建设企业内部的合规管理制度，而国家也从制度层面加强企业合规建设。

11月8日，北京德和衡律师事务所高级合伙人陶光辉告诉《法人》记者，2017年至2018年频繁发生企业合规问题，一部分是央企、国企“走出去”时遇到了问题，还有一部分是一些企业在海外经营与贸易中遇到了问题。“2018年出台了一些重磅的文件和国家标准，如国务院国资委颁发《中央企业合规管理指引（试行）》、国家发改委等印发《企业境外经营合规管理指引》，国家标准GB/T-35770《合规管理体系指南》进入实施阶段。我们称这一年为中国的‘合规管理元年’。”

今年全国两会，十三届全国人大四次会议表决通过的“十四五规划”中，明确提出引导走出去企业“加强合规管理”，并“推动民营企业守法合规经营”。11月1日，个人信息保护法开始实施。作为数字经济较发达的中国，这部法律在国际上获得很高关注度。“今年9月，有外资企业找到我们，让我们律所就个人信息保护法对企业的流程、业务和各项规章制度进行对照检查。”北京市中闻律师事务所律师赵虎告诉记者，在他的印象中，外资企业对合规管理的重视程度，值得学习。

短短15年间，中国几乎走过了西方国家近百年的历程。一是企业合规管理主体的多元化，企业合规管理从金融业扩展到央企、国企，再逐渐发展至民营企业。与西方国家前期阶段主要由公司发起内部自查及行业协会发起的自治不同，中国检察部门与诸多行政部門都对企业合规出台了相关政策、制度或提出了指导性意见，几乎跳过了公司自查和行业自治的阶段，直接进入了检察机关及行政部门强力干预并提出标准化体系的成熟阶段。

不过，同样是“合规”，不同身份的企业赋予其含义并不相同。一位不愿具名的企业法务工作者对记者表示：“目前大家都在谈企业合规，但各自的角度和出发点不一样。央企国企的‘预防型合规’、民企的‘涉案型合规’和外企的‘道德型合规’。讨论合规问题时，应当捋清谈的是哪一种’合规’。当然，这三种类型高度交叉，未来也应会有所融合。

参考国外做法，更要因地制宜

陶光辉认为，提倡企业合规经营，并不等于在企业违法或出现不合规问题时，将涉事企业一棍子打死。一旦企业无法继续经营，股东、供应商、销售商都会受到重大利益损失，而失业员工继而会成为社会的不稳定因素。

公开资料显示，1991年美国制定的《组织量刑指南》，为企业合规激励制度提供了依据，行政机关也可据此对主动建立合规管理体系的企业给予适当奖励，并对于主动配合调查并主动进行内部惩处的违法企业可以降低处罚幅度。此外，《组织量刑指南》还明确鼓励企业配合执法机关的调查并据此给予企业合规激励。该制度改变了企业在合规方面的态度，企业管理者开始从企业内部合规的监管者转变为合规的倡导者。

一位不愿具名的法律工作者向《法人》记者表示，当企业建立并施行了一套健全的合规制度之后，出于对合规制度的鼓励，当企业违法的情节较为轻微，或查明企业的确已经履行了一整套合规化制度之后，可以暂缓或不予起诉，行政部门与之达成和解;涉及对企业制裁的，设立考验期，当考验期内的企业达到某一明确标准后便撤销考验期内对企业的制裁，这已经成为国际通行的惯例。

2020年最高人民检察院启动企业合规改革第一期试点工作，在深圳宝安、上海浦东、上海金山等6个基层检察院中，对民营企业负责人涉经营类犯罪，按照“依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的提出适用缓刑的量刑建议”的原则，同时也探索督促涉案企业合规管理。今年3月，最高人民检察院第二期改革试点范围扩大至上海、北京、浙江等10个省市时，此原则被沿用。

然而，对于涉嫌严重犯罪的情节，企业及其经营者不可适用于合规激励机制。对企业的“厚爱”如果被别有用心的人利用，将得不偿失。最高人民检察院开展第一期企业合规改革试点工作时，就提出在进行合规激励的同时，探索督促涉案企业合规管理，促进“严管”制度化，防范“厚爱”被滥用。

6月3日，最高人民检察院联合其他八个部委，研究制定了《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》，规定了五种不适用合规激励机制的情形：个人为进行违法犯罪活动而设立公司、企业的;公司、企业设立后以实施犯罪为主要活动的;公司、企业人员盗用单位名义实施犯罪的;涉嫌危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪的;其他不宜适用的情形。

平台经济，监管体系常态化

2021年被誉为平台经济反垄断“元年”。

在开年之初的2月7日，国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，（下称《反垄断指南》）对“经营者集中”“强制二选一”“价格歧视”“联合操控价格”等平台经济中普遍存在的突出问题进行了规定。随后，相关部门对一批企业立案调查并最终予以巨额罚款。

《反垄断指南》是有关部门对平台经济合规运营的第一拳，代表着对平台企业严格监管的第一枪。

陶光辉向记者表示，互联网平台的被处罚和调查，可从三个方面得到启示。“首先是主管部门加强塑造公平竞争的环境，对弱势消费者的保护有目共睹，对建设长期和公平的市场大有好处，监管是最关键的推动;其次，头部企业再也无法野蛮生长和无序扩张，必须重新审视自己的业务模式和业务流程;再次，消费者对企业合规也能依法提出自己的要求，在遭遇不合规的对待时，消费者或用户的合规意识和合规判断能力也得到了提升。”

近日，国家市场监督管理总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（下称《分类分级指南》）和《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（下称《责任指南》），意味着对平台企业的分类、定义以及监管进入了常态化模式，对现存的平台企业作了一次集中性的梳理、归类，并规定了各自的主体责任清单。

记者查询发现，《分类分级指南》首先从业务角度把平台企业分为六类：网络销售类平台、生活服务类平台、社交娱乐类平台、信息资讯类平台、金融服务类平台、计算应用类平台。

随后，从用户规模、业务种类、经济体量、限制能力四个方面出发，《分类分级指南》将平台分为超级平台、大型平台和中小平台三级。这种分类方法是我国首次，也是全球首次对平台企业进行明确分类，还是全球第一个提出“超级平台”概念的国家。

所谓超级平台，是指平台有超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力。具体来说，是指在中国内地年度年活跃用户不低于5亿，核心业务至少涉及上述类型中的两类业务，上年底市值（或估值）不低于10000亿元人民币，在限制商户接触消费者（用户）方面具有超强的能力。

值得注意的是，《互联网平台落实主体责任指南》对平台企业提出了34条具体的主体责任，其中大型平台和中小平台只需要履行第10条至第34条，而超大型平台企业需要恪守全部34条主体责任。也就是说，《责任指南》为超大型平台单独提出了9条合规义务，“能力越大，责任也就越大”，这在全球也是超前的创举。

超大型平台“独享”的9条合规义务分别是：公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防控以及安全审计和促进创新。

此外，已开始施行的个人信息保护法第五十八条规定，“提供重要互联网平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者”要承担更重要的平台责任，其中所指的“更重要的平台责任”，在《责任指南》中亦有体现。“用户越多，规模越大，责任也就越大”。這正是中国对平台经济进行合规治理的原则。

（责编 白馗 美编 刘晓莹）