浅谈当前对外援助工作的形势及对策

江山

摘要：1950年对外援助从帮助周边友好国家开始起步，中国作为最大的发展中国家，在“南南合作”框架下，“一带一路”战略指导下，现今已向亚洲、非洲、拉丁美洲、加勒比等一百多个发展中国家提供了力所能及的对外援助。经过70多年的实践，当前对外援助体系较为健全，对外援助领域较为广阔，对外援助模式较为成熟，对外援助成效较为显著。对外援助工作成效与经济发展、国际交往、机制建设、金融创新存在较大内在关联。对外援助目标应由分布式援助转变为有规划成体系整体式援助，对外援助模式应由政策性援助转变为政策性市场化相结合援助，对外援助机构应由独立式援助转变为多部门集团化整合式援助，对外援助重点应由物质资金支持为主转变为着力构建命运共同体。

关键词：对外援助;经济发展;国际交往;机制建设;金融创新

中国对外援助是国家对外交往中不可缺少的组成部分，是履行国际义务的重要内容，中国对外援助目的是帮助受援国改善民生，提高自主发展能力，促进受援国的经济发展和社会进步，中国对外援助是发展中国家之间的互相援助，遵循平等互利、不附加任何政治條件的原则。本文通过梳理对外援助工作的现状及特点，分析对外援助工作面临的形势及挑战，形成对外援助工作推进的思考及建议。

一、对外援助工作现状及特点

一是对外援助体系较为健全。对外援助工作在实践中发展，对外援助工作经历了由无明确归口管理部门，到由贸易部门归口管理，再到专门独立的政府组成部门专职负责。2018年国家国际发展合作署的设立，标志着对外援助工作在中国经济外交中的整体地位显著提升，中国的对外援助工作迈入新的历史阶段。在对外援助制度体系方面，由最初的以解决实际问题为目的，制定的各种分散式对外援助通知、意见、暂行办法，到以2014年《对外援助管理办法》为代表的，一系列集中性系统性援外管理办法的制定和印发，对外援助工作的制度化、法治化和体系化进程不断推进。同时驻外经商参处为对外援助工作的境外对接和服务机构，提供了有效的境外人员保障，2011年开始逐年发表的《中国的对外援助》白皮书，宣告了中国对外援助工作的完善体系和显著成效，也向世界展示了中国作为负责任大国所承担的国际责任。

二是对外援助领域较为广阔。根据最新公开的对外援助白皮书，中国对外援助的区域涉及亚洲、非洲、大洋洲、拉美与加勒比、东欧等地区国家，对外援助的领域涵盖民生改善领域和经济社会发展领域，其中民生改善领域包括促进农业发展，提高教育水平，改善医疗服务，建设社会公益设施，提供人道主义援助等内容，经济社会发展领域包括改善基础设施，加强能力建设，促进贸易发展，加强环境保护等内容。以上各项内容在具体对外援助执行时，又会进行具体专业方向和技术领域的细分，仅在加强环境保护内容项下，近期的援建项目就细分为清洁能源、防涝抗旱、水资源利用、森林可持续发展、水土保持、气象信息服务等方向。

三是对外援助模式较为成熟。同样，根据最新公开的对外援助白皮书，近年来，中国对外援助的模式主要包括援建成套项目、提供一般物质、开展技术合作与人力资源开发合作、派遣援外医疗队与志愿者、提供紧急人道主义援助及减免受援国债务等。同时在对外援助宏观模式层面，中国注重区域合作机制下的对外援助以及积极参与国际交流合作，近年来，中国利用中非合作论坛推动中非新型战略合作伙伴关系发展，利用中国-东盟领导人会议促进与东盟务实合作全面发展，利用中国-葡语国家经贸合作论坛、中国-加勒比经贸合作论坛、中国-太平洋岛国经济发展合作论坛、中国-阿拉伯国家合作论坛与上海合作组织等平台，强化与相关地区发展中国家开展合作。

四是对外援助成效较为显著。中国作为发展中国家的代表，对外援助有别于发达国家，坚持不附带任何政治条件，不干涉受援国内政，充分尊重受援国自主选择发展道路与发展模式。根据公开数据显示，截至2016年年底，中国总共向近170个国家、地区和国际组织，提供了近4000亿元人民币的对外援助，为发展中国家培训各类专业、技术人员1200多万人次，派遣60多万对外援助人员，援建了一大批发展中国家国计民生领域重点项目，开展了众多的对外援助支持和合作，特别是近期针对新冠疫情，有效支持相关国家抗疫工作，中国对外援助促进了受援国的经济和社会发展，加深了双边友好关系，为新时期国际交往和对外援助树立了典范，中国对外援助工作也逐渐形成了互利共赢、治理规范、经济效益等新特点。

二、对外援助工作挑战及思考

一是对外援助与经济发展。纵观国内外对外援助工作历程，从受援国角度来看，对外援助面向的受援国往往处于经济社会相对落后阶段，或者因灾难等突发因素处于急需扶持的状况，有针对性的对外援助工作极大的促进了受援国的经济社会发展，减少了受援国面临各项突发风险的损失。从援助国角度来看，在一定程度上，对外援助工作对于援助国具有扩大生产、刺激消费、获取生产物资原料、增大产品市场、促进技术创新、提升企业品牌认可度等作用。而从全球经济合作与发展角度来看，对外援助工作具有实现全球资源优化配置，经济全球化，市场一体化，全球经济平衡协调发展等功效。

二是对外援助与国际交往。国际交往是国家之间在政治、经济、文化和科学技术等领域内的交流往来，国际间的友好交往可以互通信息、互通有无，促进双方经济文化的发展，对外援助作为国际交往中的重要环节，正发挥越来越大的作用。首先，对外援助能够增加援助国与受援国之间的互信，援助国与受援国之间经济、物质的支援在一定程度上能提升政治、民间信任度。其次，对外援助能够强化合作伙伴关系，通过长期共同开发、建设、应对事件或灾难，能够增进国与国之间的战略合作。最后，对外援助能够改善外交，通过对外援助可以促进两国经济、人文、技术等方面的友好交往，增强援助国与受援国之间的外交共识。

三是对外援助与机制建设。根据国内外对外援助工作经验，对外援助工作是一项系统性工程，需要强化整体机制建设，需要若干部门、组织、企业通力合作，对外援助工作成效直接反映援助国整体的综合实力。当前，中国对外援助工作虽然已确定由国家国际发展合作署负责管理，其负责的主要工作包括归口管理对外援助工作，负责对外援助工作中政府层面的事物管理和对外援助政策的制定，但是在对外援助的整体推进和实施过程中，需要各个部门的通力配合，比如外交部应对对外援助的原则和导向等做出规定，财政部应负责对外援助资金的落实及监督，教育部、科技部、卫健委等部门应负责对外援助的具体业务指导和人员安排，相关金融机构负责对外援助的资金收付、记账等资金渠道工作。

四是对外援助与金融创新。中国对外援助工作从最初的资金援助类型只有无偿援助，到后来形成无偿援助、无息贷款、优惠贷款等多种形式的资金援助类型，包括优惠贷款的直贷和转贷模式，再到对一部分受援国的债务减免工作，这些都离不开对外援助领域内的金融创新。当前，对外援助进入新时期，面对复杂多变的外部环境，如何确保对外援助资金汇路、融通的安全，如何测算安排资金实现援助项目的综合最大收益，如何保障对外援助机构及企业经济、灵活、高效的完成对外援助任务，如何保证对外援助机构及人员跨境资金运作、收付、结算的及时及精准，这些也都离不开持续不断的对外援助领域内的金融创新。完整的金融体系及有效的金融创新为高效高质量的对外援助提高了有力保障。

三、对外援助工作趋势及建议

一是建议对外援助目标由分散式援助转变为有规划成体系整体式援助。经过70多年的实践，中国对外援助无论在援助资金总量、援助项目数量、援助受益人数等方面，都取得较大成效，但细致分析公开信息中对外援助资金及项目的地区分布、总量结构、行业分类，不难发现当前对外援助仍以点状、分散式援助为主，呈现出对外援助“撒胡椒面”的情况，随机性强，缺乏规划性、计划性。新时期面对新的国际形势，外部环境迎来越来越多的不确定性，突发性政治、经济、社会问题明显增加，对外援助工作面临更严峻的考验，这就需要对外援助工作进一步增强谋篇布局能力，提前着手配合受援国制定中长期专项对外援助规划，强化机制建设，做好资源优化配置，实现对外援助向成体系整体式援助的转变。

二是建议对外援助模式由政策性援助转变为政策性市场化相结合援助。通过研究近几年公开的对外援助白皮书，中国平均每年对外援助资金达几百亿，对外援助成套项目有几百个，培训技术人员涉及上万人，从对外援助资金和项目投向上来看，仍以公共基础设施、民生领域、物资医疗援助等政策性援助为主，工业、农业、科技、服务业等，能实现资金收支平衡的经济类市场化援助占比虽呈现上升趋势，但绝对占比仍较低。对外援助资金虽然属于政策性低收益，甚至可供无偿使用的资金，但是任何资金都是有资金成本这一根本性质，从资金成本这一角度，对外援助应积极投向有收益市场化程度高的领域。同时，俗话说“授人以鱼不如授人以渔”，长期有效的对外援助应变短期行为为长期合作，切实向政策性市场化相结合援助模式转变。

三是建议对外援助机构由独立式援助转变为多部门集团化整合式援助。当前，中国对外援助工作取得长足发展，对外援助参与机构及组织愈加广泛，对外援助工作覆盖面也愈加扩大，从对外援助机构的角度上来看，仍呈现典型单兵作战的独立式援助为主，一项具体援助工作大多由一家机构，一家企业，一家组织从头到尾独自统筹实现，对于传统的分散式、政策性援助，特别是物资、资金援助，独立式援助能够起到较好的效果。但在运作大型援外项目或与市场化相结合的援外合作时，需要包括援外管理机构、不同领域的若干援外企业、援外金融机构、援外其他相关部门人员的通力合作，多部门集团化整合式援助已成为新时期重大对外援助合作得以顺利实施的关键。同时，面临全球突发风险，各援助国之间跨国家、跨地区、跨行业的整合式援助也发挥越来越大的作用。

四是建议对外援助重点由物质资金支持为主转变为着力构建命运共同体。中国对外援助工作经历了若干个发展阶段，逐步实现了由初始的国际主义主导到以更加国际化、全球化的互利共赢为主导的工作局面，对外援助工作机制流程也已经实现国际化、市场化接轨。毋庸置疑，当前对外援助的支撑点和着力点必然仍是对受援国的物质、资金、项目支持，但是对外援助的理念和重点不应仅停留在物质资金等层面的支持，如何通过对外援助，共同推进并实现援助国和受援国的治理体系和治理能力现代化，进而实现相互依存的国际权力观、共同利益观、可持续发展观和全球治理观，对对外援助工作而言是一项考验，对外援助的理念和重点急需实现向着力构建命运共同体的转变。

参考文献：

[1]刘方平.建国70年中国对外援助治理体系现代化：脉络与走向[J].深圳大学学报（人文社会科学版），2019，36（06）：31-40.

[2]李丹，陈友庚.我国对外经济援助中的金融创新[J].理论月刊，2015（05）：120-124.

[3]唐丽霞.新中国70年对外援助的实践与经验[J].人民论坛·学术前沿，2020（03）：72-79.

[4]中国的对外援助（2019）[M].北京：中华人民共和国国务院新闻办公室，2019.

[5]刘方平.中国援外的历史进程与现时拓展[J].暨南学报（哲学社会科学版），2016，38（02）：121-129.

（作者單位：国家开发银行营运管理部）